L’istituzione dei liberi consorzi di comuni in Sicilia e la trappola dell’art. 15 dello Statuto speciale 

Dott. Massimo Greco

 

In attesa di conoscere le motivazioni della sentenza della Corte Costituzionale sul tentato, quanto temerario, riordino delle Province operato dal Governo Monti con decreto-legge Province , anche per valutarne gli eventuali riflessi sulla programmata riforma dell’ente intermedio della Regione Sicilia, ci piace tornare a riflettere proprio sulla peculiarità siciliana .

 

Il tema dell’ente intermedio siciliano, con particolare riferimento al libero consorzio di comuni, è già stato da noi indagato ,  ancora prima che il legislatore regionale approvasse la legge 27 marzo 2013 n. 7, ma le disposizioni normative contenute nella citata legge meritano un ulteriore sforzo interpretativo.

 

Il comma 1 dell’articolo unico della citata legge regionale così recita: “Entro il 31 dicembre 2013 la Regione, con propria legge, in attuazione dell’art. 15 dello Statuto speciale della Regione Siciliana, disciplina l’istituzione dei liberi Consorzi comunali per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta, in sostituzione delle Province regionali. Gli organi di governo dei liberi Consorzi comunali sono eletti con sistema indiretto di secondo grado. Con la predetta legge sono disciplinate le modalità di elezione, la composizione e le funzioni degli organi suddetti”.   

 

La lettura della presente disposizione dà luogo a due osservazioni tra loro strettamente connesse. La prima, che ancora oggi i liberi consorzi comunali previsti dall’art. 15 dello Statuto non risultano istituiti. La seconda, che l’ente intermedio presente nell’ordinamento regionale è rappresentato dalle Province regionali.

 

Il legislatore siciliano, implicitamente, sembra non volere più accettare l’impostazione, ratione temporis, della innovativa legge regionale n. 9/86 attraverso la quale si sono istituiti i nove liberi consorzi comunali denominati “Province regionali”. Il problema, evidentemente, non è solo terminologico, siamo infatti in presenza di un gioco di parole che nasconde il punctum pruriens della questione. Il legislatore della legge n. 7/2013 vuole infatti sostituire l’attuale modello di ente intermedio con quello espressamente previsto dall’art. 15 dello Statuto ritenendolo, evidentemente, differente non solo sotto il profilo formale. Se fosse solo un fatto di nomen iuris non avrebbe senso la disposizione normativa approvata dall’A.R.S., così come, verosimilmente, non avrebbe avuto molto senso ri-disciplinare l’ente intermedio modificando l’attuale l.r. n. 9/86. Ciò che vuole fare il legislatore regionale è cambiare radicalmente modello di ente intermedio, introducendo nell’ordinamento siciliano il modello istituzionale che prevede l’art. 15 dello Statuto e cioè il libero consorzio comunale (di funzioni e/o di servizi poco importa in questa sede). 

 

Per comprendere meglio ciò che il legislatore siciliano non dice espressamente, bisogna definire i contorni istituzionali del libero consorzio di comuni così come quelli dell’ente Provincia, ancorchè regionale. Tutto ruota attorno alla qualificazione di ente territoriale. Infatti, mentre il libero consorzio di comuni ha tradizionalmente (art. 31 del TUEL), ma anche secondo le previsioni di cui all’art. 20 della l.r. 18 marzo 1955 n. 17 ed all’art. 13 del d.l. del Presidente della regione n. 6 del 29/10/1955, “…natura di ente pubblico non territoriale, dotato di autonomia amministrativa e finanziaria” ed avente natura associativa e strumentale rispetto agli enti che vi partecipano, la Provincia regionale è, anche per espressa volontà del legislatore (art. 4, comma 3, L.r. n. 9/86) un ente pubblico territoriale che realizza l’autogoverno della comunità consortile e sovrintende, nel quadro della programmazione regionale, all’ordinato sviluppo economico e sociale della comunità medesima. Secondo il Giudice delle leggi, “La provincia è, per sua natura ente territoriale e tale è anche la provincia siciliana, la quale, sia pure con l’attuale regime di amministrazione straordinaria, sopravvive fino a quando verranno creati i liberi consorzi tra comuni (art. 266 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione Siciliana” .

 

L’ente consortile costituisce certamente un’entità soggettiva autonoma e distinta dai singoli Comuni che ne fanno parte, sicchè ogni attività svolta dai propri organi va imputata esclusivamente all’ente che essi rappresentano e non ai vari soggetti che di questo fanno parte e che hanno contribuito a costituire, pertanto “l’ente consorziale gode di propria soggettività” . Tuttavia, l’ente consortile non può contare sulla rete di protezione costituzionale, invece prevista per gli enti locali, in quanto sprovvisto del requisito dell'autonomia politica sotteso allo status di ente di governo territoriale. Infatti, “Il Consorzio d’ambito (quantunque composto dai Comuni rientranti nell’A.T.O.) non può essere annoverato tra gli enti dotati di <<autonomia>> costituzionalmente protetta” . Per l’esatto contrario si registra un precedente giurisprudenziale secondo cui “gli enti locali non possono farsi rientrare nel concetto di enti pubblici regionali o vigilati dalla Regione, trattandosi di enti autonomi che nella legislazione regionale vengono generalmente indicati come  <<enti locali territoriali>>” .

 

Il libero consorzio di comuni è quindi un ente che presenta solo due tipi di autonomia, quella amministrativa e quella finanziaria, risultando sprovvisto della terza autonomia, quella politica, di cui è invece dotato l’ente territoriale sia comunale che provinciale. Dello stesso avviso è la recente giurisprudenza del Tar Palermo , secondo cui “l’art. 15 dello Statuto attribuisce, evidentemente, una diversa configurazione all’assetto istituzionale sovra comunale rispetto a quello attualmente esistente e scaturito dalla l.r. 6/5/1986, n. 9 e s.m.i. che ha attuato la norma costituzionale solo apparentemente secundum legem nel momento in cui ha determinato l’organizzazione delle province nella Regione Siciliana, come nel resto dell’Italia, quali enti locali territoriali dotati di autonomia anche politica e non solo amministrativa e finanziaria”.

 

Orbene, appare evidente che il legislatore siciliano vuole sostituire l’attuale ente pubblico territoriale (Provincia regionale) con un ente pubblico non territoriale (libero consorzio comunale). Le ragioni di tale scelta al momento sfuggono e non ci sembra questa la sede per commentare, quello che ci occupa concerne solamente l’aspetto giuridico-istituzionale della prospettata ipotesi di riforma dell’ente intermedio e, soprattutto, la compatibilità del modello di ente intermedio sia con lo Statuto siciliano che con i principi di sistema contenuti nella Costituzione.

(Massimo Greco)

LaPrevidenza.it, 09/07/2013