Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana

Sezione I

Sentenza 24 aprile 2007, n. 695

FATTO E DIRITTO

1. Con provvedimento n. Cat. C. 5 Uff. Gab. Prot. 13/05 del 21 gennaio 2005 avente ad oggetto "Movimento personale", il Questore di Firenze disponeva l'aggregazione di Calabrese Vito, Ispettore Capo della Polizia di Stato, per un periodo di tre mesi e con decorrenza immediata dall'Ufficio Squadra Mobile, Criminalità Extracomunitaria e Buoncostume al Commissariato P.S. Oltrarno, "al fine di razionalizzare l'impiego del personale".

Con provvedimento n. Cat. C. 5 Uff. Gab. Prot. 138/05 del 28 aprile 2005 avente ad oggetto "Movimento personale", il Questore di Firenze disponeva, "valutate le esigenze di organico del Commissariato Sezionale di Oltrarno, ed il periodo di aggregazione trimestrale trascorso", il trasferimento definitivo con decorrenza immediata dell'Ispettore Capo Calabrese all'indicato Commissariato P.S. Oltrarno.

Con il ricorso in esame, l'interessato ha impugnato tale ultimo provvedimento e, per quanto occorrer possa, anche il precedente provvedimento di aggregazione.

Ha chiesto, altresì, che l'Amministrazione venga condannata al risarcimento del danno da demansionamento, che in via equitativa si quantifica nel 50% della retribuzione globale di fatto percepita per ogni mese di accertato demansionamento, o nella percentuale maggiore o minore ritenuta di giustizia, nonché al risarcimento del danno morale ed esistenziale determinato dall'immediata aggregazione cui ha fatto seguito il provvedimento di trasferimento, danno che in via equitativa si quantifica in euro 50.000,00 o nella somma maggiore o minore ritenuta di giustizia, comprensivo anche del danno biologico per il riacutizzarsi della "gastroduodenite cronica" nel periodo compreso tra il 7 febbraio 2005 e il 28 febbraio successivo.

Con memoria depositata in data 12 gennaio 2007, non notificata all'Amministrazione resistente, l'interessato ha integrato la richiesta di risarcimento del danno biologico per tutto il lungo periodo di astensione dal lavoro dovuto ad una serie di disturbi dell'equilibrio psico-fisico insorti successivamente all'adozione dei provvedimenti impugnati, quantificato in euro 10.000,00 o nella somma, maggiore o minore, ritenuta di giustizia.

Questi i motivi di censura dedotti a sostegno del gravame:

1) "Violazione di legge. Mancata comunicazione dell'avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990".

Non ricorrendo alcuna delle ipotesi menzionate nel suindicato art. 7, l'Isp. Capo Calabrese avrebbe dovuto essere messo in grado di partecipare al procedimento volto a trasformare la temporanea aggregazione in definitivo trasferimento.

2) "Violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990. Omessa e/o insufficiente motivazione. Violazione degli artt. 9 e 10 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti".

La motivazione addotta dall'Amministrazione per giustificare l'aggregazione, prima, il trasferimento del ricorrente, poi, sarebbe del tutto insufficiente e comunque inidonea ad evidenziare il ragionamento logico giuridico che, nel confronto tra le esigenze dell'Amministrazione e quelle del dipendente, ha indotto la prima a trasferire quest'ultimo ad altra sede.

Né sarebbe possibile evincere le ragioni che hanno indotto l'Amministrazione ad adottare un provvedimento dotato addirittura di decorrenza immediata e a scegliere tra tutti i dipendenti a disposizione proprio il ricorrente.

L'assoluta mancanza di motivazione si risolverebbe, inoltre, in un'indebita compressione del diritto di difesa del ricorrente.

In violazione dell'art. 10, 2° comma, della legge n. 241 del 1990 l'Amministrazione avrebbe disposto il trasferimento del ricorrente senza prendere in alcuna considerazione la memoria di quest'ultimo, ricevuta dall'Amministrazione in data 10 marzo 2005, con la quale venivano evidenziate le ragioni di illegittimità del provvedimento di aggregazione (le dichiarate esigenze di razionalizzazione del personale sarebbero insussistenti, atteso che non avrebbero potuto essere soddisfatte tramite l'aggregazione di due sole unità, l'Ispettore Capo Calabrese e l'Ispettore Capo Minonne; la contestazione degli addebiti notificata al ricorrente in data 4 marzo 2005, contestazione inerente a fatti accaduti in data 21 gennaio 2005, data del provvedimento di aggregazione, indurrebbe a ritenere che con il provvedimento di aggregazione si persegua un intento punitivo estraneo a quello dichiarato nel provvedimento de quo; l'aggregazione presso il Commissariato Oltrarno apparirebbe lesiva della posizione di servizio in cui era incardinato il ricorrente, stante il ruolo meramente burocratico-amministrativo attribuitogli a fronte della notevolissima esperienza acquisita nel campo investigativo-operativo).

3) "Violazione dell'art. 97 Cost.. Violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione e di efficacia ed efficienza dell'agire amministrativo. Eccesso di potere per illogicità manifesta".

La scelta di trasferire il ricorrente da una struttura operativa come la Divisione Squadra Mobile, ad un Ufficio periferico quale il Commissariato Oltrarno, per l'adempimento di mansioni burocratiche-amministrative, sarebbe una scelta illogica considerate le caratteristiche professionali dell'elemento trasferito e la professionalità operativa acquisita negli anni dal ricorrente, professionalità che avrebbe consentito a quest'ultimo di ricevere un'innumerevole serie di riconoscimenti sia da parte dei vertici locali della Questura, sia da parte di quelli centrali del Ministero.

L'allontanamento del ricorrente dalla Divisione Squadra Mobile avrebbe comportato l'attribuzione allo stesso di un ruolo privo di tutti quei caratteri operativi e investigativi costituenti la professionalità dal medesimo acquisita, ruolo assegnatogli senza procedere alla comparazione ed alla valutazione di professionalità più idonee e senza che il ricorrente potesse manifestare le proprie documentate riserve al trasferimento, peraltro intimato durante l'espletamento di particolari e delicate attività investigative.

4) "Eccesso di potere. Sviamento. Perplessità".

L'intento perseguito dall'Amministrazione attraverso il trasferimento del ricorrente sarebbe di natura esclusivamente disciplinare, a nulla rilevando le ragioni di carattere organizzativo addotte a motivazione del provvedimento.

A riprova di ciò rileverebbe la circostanza che l'aggregazione del ricorrente, che costituisce provvedimento prodromico a quello di trasferimento, è stata disposta il giorno successivo (e con decorrenza immediata) rispetto agli accadimenti che hanno rappresentato l'oggetto di una contestazione disciplinare notificata in data 4 marzo 2005, relativa ad infrazioni regolamentari, nella realtà mai commesse, contestazione inviata anche al collega del ricorrente Massimo Minonne, anch'egli destinatario del provvedimento di trasferimento de quo.

A ciò si aggiunga, a dimostrazione dell'assoluta infondatezza della motivazione addotta dal Questore per giustificare il trasferimento del ricorrente (insieme al collega Minonne), che presso il Commissariato Oltrarno, prima dell'arrivo del ricorrente e del collega, risultavano già in forza nove Ufficiali di P.G., tra cui quattro Ispettori su di un organico complessivo di 24 unità (cfr. verbale della riunione tra le OO.SS. ed i vertici della Questura tenutasi in data 19 maggio 2005).

5) "Non conformità del provvedimento alle regole di opportunità e convenienza".

L'allontanamento del ricorrente disposto dall'Amministrazione, prima attraverso l'aggregazione temporanea, poi mediante l'atto di trasferimento definitivo, sarebbe stata una scelta inopportuna, contrastante con i principi di buon andamento della Pubblica Amministrazione sanciti dall'art. 97 della Costituzione, atteso che nel momento in cui è stata disposta l'aggregazione il ricorrente era impegnato nell'espletamento di delicate indagini condotte nei confronti della criminalità organizzata di etnia albanese, indagini condotte per quasi un biennio e che, in virtù dell'impugnato provvedimento, avrebbero subito una "battuta d'arresto"; a ciò si aggiunga che l'allontanamento del ricorrente dalla Divisione Squadra Mobile di Firenze - presso la quale lo stesso aveva maturato nel settore investigativo un'anzianità di circa quindici anni, svolgendo indagini particolarmente delicate che hanno comportato una serie di riconoscimenti attribuiti sia a livello ministeriale che a livello periferico - sarebbe privo di qualsiasi convenienza per la stessa Amministrazione.

2. Quanto, poi, all'asserito demansionamento, lo stesso sarebbe deducibile:

- dall'attribuzione della funzione di responsabile del "Settore Polizia Amministrativa, Sociale e Stranieri", di cui il ricorrente risulta attualmente titolare, solamente dal punto di vista formale in quanto, concretamente, le attribuzioni conferitegli non rivestirebbero alcun carattere di responsabilità, di direzione e di coordinamento essendo lo stesso di sovente impiegato in servizi di ordine pubblico e cioè in attività assolutamente estranee rispetto al settore cui risulta formalmente assegnato;

- dalla circostanza che la funzione attribuita al ricorrente sarebbe stata ricoperta, fino al momento della sua aggregazione presso il Commissariato, da un Sovrintendente, e cioè da un collega di diversi gradi inferiore a quello posseduto dall'Ispettore Capo Calabrese;

- dal non avere il ricorrente alcun sott'ordinato alle proprie dipendenze, in quanto, pur avendo formalmente a disposizione tre collaboratori sott'ordinati, i medesimi sarebbero sempre e comunque a disposizione del Dirigente del Commissariato che, stante la carenza di personale presso la struttura, ne disporrebbe regolarmente l'impiego in attività diverse da quelle formalmente imputate loro;

- dal sostanziarsi la funzione attribuita all'Ispettore Capo Calabrese in un'attività meramente burocratica consistente nel procedere alla semplice notifica dei provvedimenti dell'autorità giudiziaria, nella mera comunicazione della revoca delle concessioni e/o autorizzazioni di P.S. (porto d'armi, ecc.) o dei provvedimenti di sequestro, in violazione dell'art. 26 del d.P.R. n. 335/1982, come sostituito dall'art. 3 del d.lgs. n. 197/1995, contenente la declaratoria delle mansioni attribuite agli appartenenti al ruolo degli Ispettori e dal quale emergerebbe l'importanza e la delicatezza delle attribuzioni imputate a tale ruolo, funzioni per il cui espletamento dovrebbe aversi riguardo alla professionalità e alle attitudini possedute dall'appartenente e consistere, preferibilmente in attività investigativa.

3. A prescindere da ogni considerazione in ordine alla ricevibilità del ricorso per la parte in cui è volto ad impugnare il provvedimento di aggregazione, lo stesso si appalesa infondato.

Nel settore della pubblica sicurezza esiste un ampio potere di gestione del personale, dovendo l'Amministrazione istituzionalmente provvedere alla tutela di interessi primari per la civile convivenza; pertanto, i provvedimenti di trasferimento d'ufficio del personale, determinato da esigenze di servizio, sono espressione di potestà ampiamente discrezionale, che può essere valutata dal giudice della legittimità solo sotto il profilo della logicità, della completezza della motivazione e dell'eventuale travisamento dei presupposti.

A ciò si aggiunga che nel caso di specie l'interessato è passato da un ufficio all'altro nella stessa sede territoriale della Polizia di Stato, movimento che non costituisce trasferimento in senso tecnico, ma che integra soltanto una modalità di estrinsecazione dei profili organizzativi del servizio stesso e non esige le medesime garanzie procedimentali previste per i trasferimenti in senso stretto (cfr., Cons. St., sez. IV, 31 maggio 2003 n. 3038; 30 maggio 2005 n. 2773).

Ne consegue che, in tale ipotesi, il trasferimento è legittimo anche se non contenga una specifica e puntuale motivazione circa le ragioni che ne hanno determinato l'adozione, né è necessario che sia dato avviso dell'inizio del relativo procedimento (cfr., TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 24 ottobre 1997 n. 698; TAR Calabria, Catanzaro, n. 696/2001).

Su tali premesse, i provvedimenti impugnati risultano innanzitutto adeguatamente motivati con riferimento alle addotte esigenze di razionalizzazione dell'impiego del personale tenuto conto delle carenze di organico del Commissariato Sezionale di Oltrarno, esigenze riservate all'insindacabile valutazione di merito della P.A. e suscettibili di apprezzamento da parte di questo Giudice solo sotto il profilo della manifesta irragionevolezza, nel caso di specie insussistente.

Dagli atti del procedimento si evince, infatti, la effettiva sussistenza delle indicate carenze, atteso che era ben nota la situazione di carenza di personale che in particolare interessava i Commissariati Sezionali, tra cui anche quello di Oltrarno. E anche le OO.SS. avevano già segnalato al Questore con nota del 1° settembre 2004 tale carenza in quella sede e da ultimo anche in data 13 gennaio 2005, antecedente quindi di pochi giorni il provvedimento di aggregazione, con particolare riguardo alla mancanza di un numero adeguato di personale del ruolo Ispettori. Infatti, come si può notare anche dagli ordini di servizio del Commissariato Oltrarno, versati in atti, all'inizio dell'anno 2005, erano in organico in quell'Ufficio solo tre Ispettori, di cui uno indisponibile in quanto in aspettativa d'ufficio, a fronte degli otto in organico al Commissariato di Rifredi e di sette in quello di S. Giovanni. E il numero degli Ispettori in forza al Commissariato di Oltrarno risultava immutato (tre, di cui uno indisponibile in quanto in aspettativa d'ufficio, esclusi gli Ispettori Minonne e Calabrese che erano stati temporaneamente aggregati) alla data del 28 aprile 2005, data dell'impugnato provvedimento di trasferimento, come risulta dagli ordini di servizio prodotti dallo stesso ricorrente (allegato n. 39), rispetto ai quali non può avere alcun rilievo quanto asserito in contrario dal ricorrente e cioè che l'organico del suindicato Commissariato a quella data fosse (esclusi gli Ispettori Minonne e Calabrese) di quattro Ispettori (cfr. verbale della riunione svoltasi il 19 maggio 2005 tra l'Amministrazione e le OO.SS., prodotto dal ricorrente come allegato n. 33).

L'obbligo di motivazione risulta, pertanto, nel caso di specie assolto tenuto anche conto, giova ripetere, che tale obbligo è comunque inversamente proporzionale a quello del grado di discrezionalità dell'Amministrazione nella valutazione della miglior razionalizzazione nell'utilizzo del personale, che è, come si è detto, amplissima.

Quanto alle restanti censure - afferenti l'illogicità dell'operato della P.A. per aver ritenuto il ricorrente e il collega Minonne i soggetti più idonei ad integrare l'organico del Commissariato di Oltrarno, nonostante la loro consolidata professionalità nel settore investigativo, e per aver con tale determinazione procurato un correlativo nocumento alla Divisione Squadra Mobile di Firenze improvvisamente privata dell'apporto collaborativo di due validissimi dipendenti - le stesse sono ugualmente infondate poiché impingono in valutazioni di stretto merito amministrativo che non evidenziano quelle macroscopiche illogicità le quali sole sarebbero censurabili da questo Giudice, e non ricorrenti nel caso di specie tenuto anche conto che il personale della polizia, in relazione alla particolare natura del lavoro, è soggetto al potere di organizzazione dell'Amministrazione secondo modalità che prevedono mobilità e rotazione negli incarichi.

Né era necessario che fosse dato avviso dell'inizio del procedimento e, conseguentemente, che l'Amministrazione prendesse in considerazione, ex art. 10 della legge n. 241/1990, la memoria prodotta dal ricorrente successivamente all'atto di aggregazione.

Depongono in tal senso due considerazioni. In primo luogo, si è in presenza di un provvedimento di aggregazione e di un provvedimento di trasferimento di ufficio - e precisamente non di trasferimento in senso tecnico, ma di semplice movimento interno di personale da un ufficio all'altro della medesima città al fine di svolgere mansioni diverse, ma pur sempre appartenenti alla qualifica propria del dipendente - aventi decorrenza immediata e motivati da esigenze di servizio (razionalizzazione dell'impiego del personale tenuto conto delle carenze dell'organico del Commissariato Sezionale di Oltrarno) che in quanto tali impongono una sollecita definizione ed adozione degli atti. In altri termini, trattasi di fattispecie intimamente caratterizzate dall'urgenza, per quanto questa sia o meno formalmente rappresentata dall'Amministrazione, atteso che si tratta di sollecitamente organizzare un servizio delicato come quello della pubblica sicurezza. Sotto altro profilo può poi osservarsi che - sulla scorta di un principio giurisprudenziale largamente conosciuto ed applicato, recepito dall'art. 21 octies della legge n. 241 del 1990, introdotto dall'art. 14 della legge 11 febbraio 2005 n. 15 ed entrato in vigore l'8 marzo del 2005, e cioè prima dell'emanazione dell'impugnato provvedimento di trasferimento - l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento si impone allorquando dall'adempimento di siffatto onere procedimentale discenda la possibilità per il destinatario dell'azione amministrativa di collaborare allo svolgimento di questa e per l'Amministrazione di acquisire in sede istruttoria una completezza di elementi altrimenti non ottenibile, perché, in caso contrario, l'obbligo verrebbe ad assumere un carattere meramente formale contrario ai principi di buona amministrazione. Ebbene, in presenza di un trasferimento per esigenze di servizio, che si sostanzia non in un trasferimento in senso stretto ma in un semplice movimento interno di personale, fondato come nel caso di specie sulla discrezionale valutazione per cui il trasferimento stesso costituisce la misura adeguata e sufficiente alla migliore organizzazione dell'Amministrazione sul territorio, non si intende quale utile apporto istruttorio possa venire in concreto dal destinatario dell'atto (cfr., TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 24 ottobre 1997 n. 698; TAR Calabria, Catanzaro, n. 696/2001).

Nella specie i provvedimenti impugnati non appaiono d'altro canto vessatori, né sono supportati da convincenti elementi probatori gli assunti del ricorrente circa il preteso intento punitivo cui risponderebbero gli stessi provvedimenti di impiego. E ciò nemmeno alla luce delle deduzioni contenute nella memoria del ricorrente depositata il 12 gennaio 2007, investendo quest'ultima fatti e circostanze successivi all'adozione dei provvedimenti impugnati, in relazione ai quali ben possono aver inciso elementi nuovi, primo fra tutti il sopravvenuto cambiamento delle condizioni di salute del ricorrente. Se anche poi i provvedimenti in questione, fossero volti ad ovviare ad una situazione di contrasto ambientale tra il ricorrente stesso e i suoi superiori - come sembra di poter evincere dalla relazione versata in atti dall'Amministrazione e dalla tempistica degli accadimenti - non per questo si tratterebbe di determinazioni illegittime e denotanti lo sviamento di potere. In ogni caso, il movimento in contestazione risulta piuttosto rispondere, come si è visto, alle esplicitate esigenze di razionalizzazione dell'impiego del personale, senza emersione di plausibili finalità punitive. E ciò sia perché il trasferimento in contestazione è un semplice movimento interno di personale da un ufficio all'altro della medesima città, sia perché ha comportato l'assegnazione di un incarico, rispondente ad esigenze di servizio riservate all'insindacabile valutazione di merito della P.A., del tutto consono al grado del ricorrente.

Non può, infatti, fondatamente assumersi che gli atti impugnati determinino un demansionamento del ricorrente rispetto ai compiti propri della qualifica rivestita, tenuto conto che allo stesso è stata attribuita la funzione di responsabile del "Settore Polizia Amministrativa, Sociale e Stranieri", con tre collaboratori alle proprie dipendenze. Né a diverse conclusioni si perverrebbe ove risultassero comprovate le doglianze del ricorrente riportate sub 2, essendo connaturata all'attività di un Commissariato di P.S. - tenuto conto della particolare natura del lavoro svolto - la possibilità che il personale venga impiegato, purché nel rispetto dei compiti propri della qualifica rivestita - che nel caso di specie non è revocabile in dubbio, tenuto conto che alla qualifica di Ispettore non è imprescindibilmente legato lo svolgimento di attività investigativa - con la flessibilità necessaria per fronteggiare adeguatamente le varie evenienze connesse ai compiti di istituto. Né la circostanza che la funzione assegnata al ricorrente sia stata ricoperta, fino al momento della sua aggregazione presso il Commissariato, da un Sovrintendente è di per sé indicativa del dedotto demansionamento, ben potendosi semplicemente ricondurre ad esigenze organizzative del Commissariato non diversamente fronteggiabili, stante la notoria carenza di personale.

4. Il ricorso dev'essere pertanto respinto sia nella parte impugnatoria sia in quella risarcitoria - rientrante, anche quest'ultima, nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, atteso che l'azione esercitata nel caso in esame va qualificata come contrattuale considerato che l'ingiustizia del danno dedotto è astrattamente configurabile solo nei confronti di un dipendente, come conseguenza delle violazioni di talune delle situazioni giuridiche in cui il rapporto di impiego si articola e si svolge (Cassazione civile, sez. un., 2 luglio 2004, n. 12137) - stante la legittimità dell'operato dell'Amministrazione.

Per quanto riguarda, invece, l'ulteriore richiesta di risarcimento del danno biologico formulata con memoria depositata il 12 gennaio 2007, la stessa risulta inammissibile non essendo stata notificata alla controparte.

5. Quanto alle spese di giudizio, sussistono equi motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana - Sezione I, respinge il ricorso n. 1129/2005 indicato in epigrafe.

Spese compensate.