Irrogazione delle sanzioni di cui alla Legge 146/90 agli avvocati da parte della Commissione di garanzia dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, poteri della Direzione Provinciale del Lavoro, disciplina applicabile.

(Gennaro Lezzi)

Le seguenti considerazioni sono frutto esclusivo del pensiero dell’autore e non hanno carattere in alcun modo impegnativo per l’Amministrazione di appartenenza.

Con legge n. 83/00 il legislatore è intervenuto ad estendere la disciplina e le sanzioni di cui alla Legge n. 146/90 in caso di astensione collettiva anche ai lavoratori autonomi ed ai professionisti, introducendo nel corpus di quest’ultima, tra l’altro, gli artt. 2 bis, 4 bis, 4 ter, 4 quater, 4 quinquies, 4 sexies.

Invero, tale intervento si era reso necessario a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale n. 171/96 con la quale si dichiarava l’illegittimità costituzionale della Legge 146/90 nella parte in cui non prevedeva nel caso di “sciopero “ degli avvocati l’obbligo di congruo preavviso e di contenimento entro un breve lasso di tempo della durata dell’astensione, né tantomeno i rimedi sanzionatori in caso di inosservanza. La pronuncia è piu’ che condivisibile , alla luce della indubbia rilevanza della professione forense, servizio di pubblica necessità, e delle evidenti ricadute sui diritti della persona costituzionalmente tutelati (si pensi all’art. 24 Cost., oltre che all’art. 1 L. 146/90 che nell’individuare i servizi pubblici essenziali, vi comprende anche l’amministrazione della giustizia).

L’art. 4 c. 4 della Legge n. 146/90, come modificato dalla legge n. 83/00, stabilisce che in caso di violazione delle regole e delle modalità del diritto di sciopero come poste dalla Legge n. 146/90, dalla regolamentazione provvisoria della Commissione di garanzia nonché dai codici di autoregolamentazione ex art. 2 bis , sono soggetti alla sanzione amministrativa pecuniaria da lire 5.000.000 (2.582,28) a lire 50.000.000 (euro 25.822,84) anche le associazioni e gli organismi rappresentativi dei lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori , in solido con questi ultimi che abbiano aderito alla protesta; la sanzione viene applicata con ordinanza ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro-sezione ispettorato del lavoro.

In materia trova applicazione la legge n. 689/81, recante la disciplina generale delle sanzioni amministrative pecuniarie, salvo , ovviamente, il caso in cui la normativa speciale , la Legge n. 146/90, disponga diversamente (art. 12 legge n. 689/81).

Tale è anche l’orientamento della Suprema Corte la quale ha ritenuto che in tema di sanzioni amministrative non sussiste incompatibilità di ordine giuridico tra le suddette fonti legislative.

In concreto, si pongono alcuni problemi circa l’individuazione della disciplina di volta in volta applicabile e quindi del modus operandi.

In primo luogo deve rilevarsi che la Direzione provinciale del lavoro viene individuata dalla legge quale organo competente ad adottare un’ ordinanza ingiunzione a seguito della ricezione della delibera della Commissione di garanzia di valutazione negativa e di irrogazione di sanzioni . Ora, se è vero che la Direzione del lavoro normalmente adotta ordinanza ingiunzione anche a seguito di ricezione di verbali di accertamento di illecito amministrativo provenienti da altri enti quali INPS, INAIL ed altri, è pur vero che nella fattispecie in esame si è al cospetto di un “accertamento” (valutazione negativa), contenuto in apposita delibera, effettuato da un’Autorita’ amministrativa indipendente svincolata dal Potere esecutivo, investita di funzioni di regolamentazione e tutela di interessi collettivi di rilevanza costituzionale in settori dove tale bilanciamento si presenta particolarmente delicato e complesso.

Ci si deve chiedere, allora, se la Direzione provinciale del lavoro, nell’esercizio del potere ad essa attribuito , disponga di poteri istruttori, ed, in caso di risposta affermativa, quali essi siano, nei confronti della delibera di valutazione negativa della Commissione.

Appare subito evidente che l’ordinanza ingiunzione in tale frangente non si configura quale atto discrezionale conclusivo del procedimento sanzionatorio, come secondo l’impianto normativo di cui alla legge n. 689/81, ma assume piuttosto veste di atto dovuto, vincolato.

La Direzione del lavoro, infatti, non puo’ effettuare alcuna valutazione relativa al merito della sussistenza delle violazioni della disciplina dello sciopero, come accertate dalla Commissione; nemmeno essa può procedere a graduare la sanzione come determinata dalla Commissione, difettando all’uopo, tra l’altro, parametri fissati da atti normativi o da atti amministrativi.

Ancora, la Direzione del lavoro non può rilevare errores in procedendo (quali ad es. il mancato rispetto dei termini del procedimento di valutazione), avvenuti durante il procedimento di adozione della delibera da parte della Commissione.

In tal senso depone anche l’avviso espresso in data 30/09/04 dalla stessa Commissione di garanzia (pr. n 11723 del 05/10/04).

Inoltre, deve rilevarsi che la valutazione effettuata dalla Commissione si concreta anche in considerazioni relative al merito delle ragioni e delle modalità dell’astensione, le quali sono riservate dalla legge soltanto ad essa, proprio in virtu’ della sua natura di autorità amministrativa indipendente.

L’unico potere residuante in capo alla Direzione del lavoron - nonostante la stessa sia l’unico soggetto legittimato passivo in caso di opposizione all’ordinanza ex artt. 22 ss. L. 689/81 - sicuramente è quello di verificare l’avvenuta notificazione della delibera ai trasgressori mediante le forme e le modalità di legge.

In caso di esito negativo della suddetta verifica l’Ufficio del lavoro comunicherà alla Commissione tale motivo ostativo all’adozione dell’ordinanza ingiunzione.

In secondo luogo si osserva che, stante il tenore letterale dell’art. 4 c. 4 della Legge n. 146/90 in virtu’ del quale alle sanzioni sono soggetti le associazioni e gli organismi rappresentativi dei professionisti in solido con quelli di essi che si sono astenuti, la notificazione della delibera e della conseguente ordinanza ingiunzione dovrebbero avvenire nei confronti di tutti i singoli destinatari.

Al riguardo, però, la Commissione di Garanzia ha talvolta opinato diversamente; infatti, in molti casi ha disposto l’irrogazione della sanzione solo nei confronti del presidente del singolo Consiglio dell’Ordine degli avvocati o dell’Assemblea degli iscritti e non nei confronti dei professionisti che hanno aderito alla protesta.

La contestazione/notificazione alle parti interessate della delibera di valutazione negativa deve avvenire, a pena di estinzione dell’obbligazione, entro il termine perentorio di cui all’art. 14 della legge n. 689/81, attesa la vis espansiva dell’art. 12 L. cit. che impone l’osservanza delle disposizioni contenute nel capo I della stessa legge n. 689/81 (e quindi anche dell’art. 14) relativamente a tutte le violazioni per le quali è prevista una sanzione pecuniaria , salvo diversa previsione che non è dato rinvenire nella Legge n. 146/90.

Nella fattispecie la delibera negativa della Commissione assolve alla stessa funzione del verbale di accertamento di illecito amministrativo.

Con riferimento alle modalità con cui deve procedersi alla notificazione della delibera e dell’ordinanza ingiunzione, esse , nei confronti dei singoli professionisti non possono ritenersi valide se effettuate presso il Consiglio dell’Ordine e non in uno dei luoghi di cui agli artt. 137 ss. c..p.c. cioè residenza, dimora, domicilio, ufficio (cfr. T. S.Angelo dei Lombardi n. 265/04); mentre nei confronti del presidente individuato quale responsabile per l’organismo rappresentativo la notificazione è validamente effettuata presso il Consiglio dell’Ordine.

Diversamente, vi sarà illegittimità della delibera ed annullamento dell’ordinanza ingiunzione per vizio di notifica.

Circa il termine di prescrizione per l’adozione dell’ordinanza ingiunzione sembra che lo stesso sia quello quinquennale di cui all’art. 28 L. 689/81, di guisa che la Direzione del lavoro potra’ adottare l’ordinanza ingiunzione entro cinque anni dall’avvenuta notifica della delibera della Commissione ai trasgressori.

Per quanto concerne il profilo della tutela, non trova applicazione l’art. 18 della Legge n. 689/81 ove è prevista la facolta’ di far pervenire all’autorità amministrativa competente all’adozione dell’ordinanza ingiunzione scritti difensivi.

Ciò si spiega facilmente, oltre che per quanto detto, alla luce della previsione di cui all’art. 20 bis L. 146/90 che consente l’impugnativa in materia di sanzioni della delibera in sede giurisdizionale dinanzi al Tribunale in funzione di giudice del lavoro.

Tale impugnativa non sortisce alcun effetto sospensivo automatico dell’efficacia della delibera che a sua volta provochi una sospensione del procedimento di adozione dell’ordinanza ingiunzione, sicchè è da ritenersi che la sospensione dell’esecutività della delibera possa essere disposta soltanto dal giudice del lavoro su richiesta di parte.

In caso di proposizione di ricorso giurisdizionale ex art. 20 bis citato, dunque, la Direzione del lavoro ha comunque l’obbligo di adottare l’ordinanza ingiunzione ove abbia verificato l’avvenuta regolare notificazione della delibera da parte della Commissione agli interessati.

Altra questione collegata all’impugnativa giurisdizionale della delibera di valutazione negativa è quella della necessita’ da parte del ricorrente di esperire previo tentativo obbligatorio di conciliazione ex art. 410 c.p.c. dinanzi alla commissione conciliativa presso la Direzione provinciale del lavoro-servizio politiche del lavoro.

La soluzione, a parere dello scrivente, non può che essere negativa. Ed invero, la predetta norma recita: ”chi intende proporre in giudizio una domanda relativa ai rapporti previsti dall’art. 409 …deve promuovere ..il tentativo di conciliazione presso la commissione di conciliazione individuata secondo i criteri di cui all’art. 413.”

I rapporti previsti dall’art. 409 c.p.c. sono esclusivamente rapporti di lavoro subordinato, rapporti di mezzadria , compartecipazione agraria e rapporti lavorativi c.d. parasubordinati (agenzia, rappresentanza commerciale etc. ), non essendovi invece menzione alcuna dei rapporti di lavoro autonomo o di prestazione di opera professionale o intellettuale.

Contro l’ordinanza ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro si può proporre, entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, opposizione con ricorso dinanzi al giudice del luogo ove è stata commessa la violazione che nella specie è il Tribunale civile in composizione monocratica ex artt. 22, 22 bis della legge n. 689/81.