Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale
DIREZIONE GENERALE PER L’ATTIVITÀ ISPETTIVA
DIVISIONE I
CIRCOLARE N. 29
Roma, 28 settembre 2006
Prot. n. 25/I/4192
Alle Direzioni regionali e provinciali del Lavoro
All’INPS
Direzione Centrale Vigilanza sulle Entrate ed Economia Sommersa
All’INAIL
Direzione Centrale Rischi
Al Comando Carabinieri per la tutela del lavoro
e, p.c.
Alla Direzione Generale per la Tutela delle Condizioni di Lavoro
All’ENPALS
Direzione Vigilanza
All’INPGI
Direzione contributi e vigilanza
All’IPSEMA
Direzione per la riscossione dei contributi e vigilanza
All’ENASARCO
Unità Organizzativa Vigilanza e Coordinamento Sedi
All’Agenzia delle Entrate
Direzione Centrale Accertamento
Al Comando Generale della Guardia di Finanza
Alla Provincia Autonoma di Bolzano
Alla Provincia Autonoma di Trento
All’Ispettorato regionale del lavoro di Palermo
All’Ispettorato regionale del lavoro di Catania
LORO SEDI
Oggetto: Art. 36 bis D.L. n. 223/2006 (conv. con L. n. 248/2006).
Come
noto, il D.L. n. 223/2006, convertito con modificazioni dalla L. n. 248/2006
(in G.U. n. 186 dell’11 agosto 2006), ha introdotto all’art. 36 bis “Misure
urgenti per il contrasto del lavoro nero e per la promozione della sicurezza
nei luoghi di lavoro”.
La normativa, al fine di assicurare una più efficace azione di prevenzione
oltre che di repressione del lavoro sommerso nonché di riduzione del fenomeno
infortunistico dei luoghi di lavoro, da un lato interviene a potenziare i
poteri e le prerogative del personale ispettivo del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale e, dall’altro, introduce nuovi adempimenti volti a
rendere più “trasparenti” le modalità di assunzione e di impiego del personale
dipendente, riformulando, altresì, in senso conforme alle indicazioni della
Corte Costituzionale, la c.d. maxisanzione per il lavoro “nero” già prevista
dall’art. 3, comma 3, D.L. n. 12/2002 (conv. da L. n. 73/2002).
Si ritiene utile fornire alcuni chiarimenti operativi sulle predette novità, al
fine di una corretta interpretazione delle previsioni normative in fase di
prima applicazione.
Provvedimento di
sospensione dei lavori nel cantiere
L’art.
36 bis del D.L. n. 223/2006 si caratterizza, anzitutto, per aver concentrato
l’attenzione sulle ricadute che l’utilizzo di manodopera irregolare può avere
sulle problematiche di sicurezza nei luoghi di lavoro. Già in passato, infatti,
si era avuto modo di constatare che le imprese che ricorrono a manodopera
irregolare sono anche quelle che presentano maggiori tassi infortunistici;
invero, prima d’oggi nessuna disposizione normativa aveva espressamente e
direttamente collegato i due fenomeni, operando la presunzione secondo cui il
lavoro irregolare determina automaticamente anche una condizione di criticità
sul fronte della sicurezza sul lavoro.
Tale collegamento emerge in particolare dalla previsione di cui al comma 1 del
predetto articolo il quale prevede che “(…) il personale ispettivo del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale, anche su segnalazione dell’Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) e dell’Istituto nazionale per
l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), può adottare il
provvedimento di sospensione dei lavori nell’ambito dei cantieri edili qualora
riscontri l’impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al 20 per cento del
totale dei lavoratori regolarmente occupati nel cantiere ovvero in caso di
reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di
lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui agli articoli 4, 7 e 9 del
decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni”.
La ratio della disposizione, come accennato in premessa, individua una “presunzione”
da parte dell’ordinamento circa la situazione di pericolosità che si verifica
in cantiere in conseguenza del ricorso a manodopera “non risultante dalle
scritture o da altra documentazione obbligatoria” giacché la stessa, oltre a
non essere regolare sotto il profilo strettamente lavoristico, non ha
verosimilmente ricevuto alcuna “formazione ed informazione” sui pericoli che
caratterizzano l’attività svolta nel settore edile.
In primo luogo va chiarito l’ambito di applicazione della disposizione che – stante
il riferimento a “l’ambito dei cantieri edili” – sembra coincidere con le
imprese che svolgono le attività descritte dall’allegato I del D.Lgs. n.
494/1996, nel quale sono ricomprese sia aziende inquadrate o inquadrabili previdenzialmente
come imprese edili sia imprese non edili che operano comunque nell’ambito delle
realtà di cantiere. Si tratta in particolare di imprese che svolgono:
1) lavori di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione,
conservazione, risanamento, ristrutturazione o equipaggiamento, la
trasformazione, il rinnovamento o lo smantellamento di opere fisse, permanenti
o temporanee, in muratura, in cemento armato, in metallo, in legno o in altri
materiali, comprese le linee elettriche, le parti strutturali degli impianti elettrici,
le opere stradali, ferroviarie, idrauliche, marittime, idroelettriche e, solo
per la parte che comporta lavori edili o di ingegneria civile, le opere di
bonifica, di sistemazione forestale e di sterro;
2) scavi, montaggio e smontaggio di elementi prefabbricati utilizzati per i
lavori edili o di ingegneria civile.
Per quanto concerne l’“oggetto” del provvedimento di sospensione dei lavori si
ritiene che lo stesso vada riferito ad ogni singola azienda che, nell’ambito
del cantiere, presenti i presupposti di irregolarità individuati dalla
disposizione in esame e non riguardi invece il cantiere considerato nella sua
interezza, tranne evidentemente le ipotesi in cui nel cantiere operi una sola
azienda. Tale orientamento risponde alla logica di non penalizzare, con un
provvedimento che sospenda la complessiva attività del cantiere, anche le
imprese che in detto ambito operano in condizioni di regolarità e alle quali
sarebbe peraltro inibita la prosecuzione dei lavori senza poter nemmeno
incidere in alcun modo sulla regolarizzazione delle violazioni riscontrate;
regolarizzazione che viene posta dal legislatore quale condizione per la
ripresa dei lavori stessi.
Venendo invece alle condizioni individuate dalla norma per l’adozione del
provvedimento di sospensione si ritiene opportuno chiarire quanto segue.
Con riferimento al personale “non risultante dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria” si precisa che lo stesso va individuato nel
personale totalmente sconosciuto alla P.A. in quanto non iscritto nella
documentazione obbligatoria né oggetto di alcuna comunicazione prescritta dalla
normativa lavoristica e previdenziale. Ne consegue che, da tale formulazione,
restano esclusi ad esempio gli eventuali rapporti di collaborazione coordinata
e continuativa a progetto (o altre forme di lavoro autonomo) che, seppur
ritenuti fittizi, risultano comunque iscritti sul libro matricola, così come
previsto dal D.Lgs. n. 38/2000. Viceversa, eventuali forme di collaborazione
occasionale ritenute non genuine, in assenza di qualunque formalizzazione su
libri o documenti obbligatori, potranno, invece, contribuire alla
determinazione della percentuale di personale irregolare.
Relativamente al calcolo della percentuale del personale “in nero” va in
secondo luogo chiarito che detta percentuale va rapportata alla totalità dei
lavoratori della singola impresa operanti nel cantiere al momento dell’accesso
ispettivo (e non già complessivamente in forza all’azienda) risultanti dalle
“scritture o da altra documentazione obbligatoria” come sopra chiarito. A
titolo esemplificativo si consideri l’ipotesi di un’impresa con 30 dipendenti
in forza che occupa in un cantiere, al momento dell’accesso ispettivo, 10
lavoratori, di cui 3 non iscritti sul libro matricola. Detta impresa potrà
essere destinataria del provvedimento di sospensione in quanto i 3 lavoratori
irregolari – rapportati ai 7 lavoratori regolarmente occupati (i 3 lavoratori
irregolari vanno dunque esclusi dalla base di calcolo) – rappresentano oltre il
40% della totalità della manodopera.
Ancora con riferimento ai presupposti di adozione del provvedimento di
sospensione, un ulteriore chiarimento attiene alla ipotesi “di reiterate
violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di
riposo giornaliero e settimanale”. In tal caso, in particolare, il termine
“reiterate” va interpretato come ripetizione di una o più delle diverse
condotte illecite contemplate nella norma in esame, riferita ad almeno un
lavoratore, in un determinato arco temporale (l’art. 8 bis della L. n.
689/1981, ad esempio, prende in considerazione gli ultimi 5 anni), tale da non
poter considerare la condotta stessa meramente occasionale.
Altre osservazioni attengono al carattere “discrezionale” del provvedimento
cautelare in esame. In proposito va ricordato che la ratio della disposizione è
quella di garantire l’integrità psicofisica dei lavoratori operanti nel settore
edile e tale finalità deve opportunamente guidare il personale ispettivo
nell’esercizio del potere discrezionale riconosciuto dalla disposizione.
Proprio sulla base di tale premessa, quindi, considerata l’oggettività e la
determinatezza dei presupposti normativi, si ritiene che il provvedimento di
sospensione dei lavori nel cantiere debba essere “di norma adottato” ogniqualvolta
si riscontri la sussistenza di uno o ambedue i presupposti sopra indicati,
salvo valutare circostanze particolari che suggeriscano, sotto il profilo
dell’opportunità, di non adottare il provvedimento in questione. In
particolare, un utile criterio volto ad orientare la valutazione dell’organo di
vigilanza va legato alla natura del rischio dell’attività svolta dai lavoratori
irregolari, tenendo conto che il provvedimento può non essere adottato:
1) quando il rischio per la salute e sicurezza dei lavoratori risulta di lieve
entità in relazione alla specifica attività svolta nel cantiere (es.
tinteggiatura interna, posa in opera di rivestimenti ecc.);
2) quando l’interruzione dell’attività svolta dall’impresa determini a sua
volta una situazione di pericolo per l’incolumità dei lavoratori delle altre
imprese che operano nel cantiere (si pensi, ad esempio, alla sospensione di uno
scavo in presenza di una falda d’acqua o a scavi aperti in strade di grande
traffico, a demolizioni il cui stato di avanzamento abbia già pregiudicato la
stabilità della struttura residua e/o adiacente o, ancora, alla necessità di
ultimare eventuali lavori di rimozione di materiale nocivo quale l’amianto).
Tenendo conto di quanto sopra evidenziato e rilevata la necessità che l’obbligo
di motivazione comporta sempre una adeguata valutazione dei presupposti del
provvedimento di sospensione, si richiama l’attenzione del personale ispettivo
sull’esigenza di specificare, oltre che nel provvedimento stesso, anche nel
verbale di accertamento, le specifiche fasi di lavorazione effettuate
dall’azienda al momento della verifica ispettiva.
La necessaria valutazione di tali circostanze comporta, quale conseguente
corollario, che nelle ipotesi in cui gli ispettori di vigilanza degli istituti
previdenziali e assicurativi accertino la sussistenza dei presupposti che
legittimano l’adozione del provvedimento di sospensione, gli stessi ne diano
immediata comunicazione, mediante trasmissione del verbale anche in via
telematica, alla Direzione provinciale del lavoro, affinché quest’ultima
mediante proprio personale attivi le dovute valutazioni ai fini dell’adozione
del provvedimento di sospensione dei lavori.
Si sottolinea, inoltre, che l’informativa ai competenti uffici del Ministero
delle infrastrutture relativa all’adozione del provvedimento di sospensione va
fatta a cura della Direzione provinciale del lavoro e non già da parte del
personale ispettivo che adotta il provvedimento medesimo.
L’art. 36 bis, al comma 2, stabilisce inoltre che “è condizione per la revoca
del provvedimento da parte del personale ispettivo (…):
a) la regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria;
b) l’accertamento del ripristino delle regolari condizioni di lavoro nelle
ipotesi di reiterate violazioni alla disciplina in materia di superamento dei
tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui al decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni. È comunque fatta
salva l’applicazione delle sanzioni penali e amministrative vigenti”.
In proposito occorre chiarire che per la regolarizzazione dei lavoratori “in
nero”, oltre alla registrazione degli stessi sui libri obbligatori, al
pagamento delle sanzioni amministrative e civili ed al versamento dei relativi
contributi previdenziali ed assicurativi, è necessaria anche l’ottemperanza
agli obblighi più immediati di natura prevenzionistica di cui al D.Lgs. n.
626/1994, con specifico riferimento almeno alla sorveglianza sanitaria (visite
mediche preventive) e alla formazione ed informazione sui pericoli legati
all’attività svolta nel cantiere nonché alla fornitura dei dispositivi di
protezione individuale.
A tal proposito, si coglie l’occasione per ricordare al personale ispettivo
che, ogniqualvolta venga accertata la presenza di manodopera “in nero” nelle
attività edili, configurandosi nella quasi totalità dei casi la violazione
degli obblighi, puniti penalmente, legati alla sicurezza dei lavoratori (almeno
in riferimento all’omessa sorveglianza sanitaria e alla mancata formazione ed
informazione), il predetto personale ispettivo dovrà adottare il provvedimento
di prescrizione obbligatoria relativo a tali ipotesi contravvenzionali e
verificare, conseguentemente, l’ottemperanza alla prescrizione impartita.
Per quanto invece concerne il “ripristino delle regolari condizioni di lavoro”
nelle ipotesi di violazioni in materia di tempi di lavoro e di riposi, detto
ripristino non può che aversi con il solo pagamento delle relative sanzioni
amministrative, stante l’impossibilità sostanziale di una reintegrazione
dell’ordine giuridico violato, trattandosi di condotte di natura commissiva,
come peraltro già chiarito con circolare n. 8/2005 di questo Ministero.
L’inosservanza del provvedimento di sospensione dei lavori configura l’ipotesi
di reato di cui all’art. 650 c.p. il quale punisce “chiunque non osserva un
provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di
sicurezza pubblica o d’ordine pubblico o d’igiene” con l’arresto sino a tre
mesi e l’ammenda sino ad € 206. In tal
caso, infatti, si è in presenza di un provvedimento emanato per ragioni di
sicurezza e tutela della salute dei lavoratori che, quale bene
costituzionalmente tutelato, rientra nell’ambito della nozione di sicurezza
pubblica (in tal senso Cass. sez. III 17 novembre 1960 e Cass. sez. III 14
febbraio 1995 n. 3375).
Ultime osservazioni attengono alla possibilità di impugnare il provvedimento
cautelare in sede amministrativa. Al riguardo, pur in assenza di una espressa
previsione normativa in tal senso – contrariamente a quanto avviene con
riferimento ad altri poteri ispettivi (ad es. diffida accertativa ex art. 12
del D.Lgs. n. 124/2004, impugnabile presso il Comitato regionale per i rapporti
di lavoro di cui all’art. 17 dello stesso decreto) – sembra potersi ammettere
un ricorso di natura gerarchica alle Direzioni regionali del lavoro
territorialmente competenti, secondo quanto stabilito in via generale dal
D.P.R. n. 1199 del 1971. Resta comunque inalterata la possibilità, da parte
della Direzione provinciale del lavoro, di revocare il provvedimento di
sospensione dei lavori in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21 quinquies
e 21 nonies della L. n. 241/1990.
Si allega, in calce alla presente circolare, il modello da utilizzare per
l’adozione del provvedimento di sospensione dei lavori, già diramato con nota prot.
n. 25/I/0002975 del 24 agosto 2006.
Lavoro nei
cantieri: tessera di riconoscimento o registro
Il
comma 3 dell’art. 36 bis introduce l’obbligo per i datori di lavoro,
nell’ambito dei cantieri edili, di munire il personale occupato, a decorrere
dal 1º ottobre 2006, di apposita tessera di riconoscimento corredata di
fotografia, contenente le generalità del lavoratore e l’indicazione del datore
di lavoro.
Anche in tal caso il campo di applicazione della previsione va individuato con
riferimento a tutte le imprese che svolgono le attività di cui all’Allegato I
del D.Lgs. 494/1996.
Tenuto conto delle finalità della disposizione volta alla immediata identificazione
e riconoscibilità del personale operante in cantiere, i lavoratori sono tenuti
a portare indosso in chiara evidenza detta tessera di riconoscimento; medesimo
obbligo fa capo ai lavoratori autonomi che operano nel cantiere stesso, i quali
sono tenuti a provvedervi per proprio conto (ad es. artigiani).
I dati contenuti nella tessera di riconoscimento devono consentire l’inequivoco
ed immediato riconoscimento del lavoratore interessato e pertanto, oltre alla
fotografia, deve essere riportato in modo leggibile almeno il nome, il cognome
e la data di nascita. La tessera inoltre deve indicare il nome o la ragione
sociale dell’impresa datrice di lavoro.
La previsione normativa stabilisce ancora che, in via alternativa, i soli
datori di lavoro che occupano meno di dieci dipendenti (cioè massimo nove)
possono assolvere all’obbligo di esporre la tessera “mediante annotazione, su
apposito registro di cantiere vidimato dalla Direzione provinciale del lavoro
territorialmente competente da tenersi sul luogo di lavoro, degli estremi del
personale giornalmente impiegato nei lavori”.
Con riferimento all’ambito applicativo della previsione si precisa che il
suddetto limite numerico va riferito al personale stabilmente in forza
all’azienda, tenendo presente che per il computo dello stesso “si tiene conto
di tutti i lavoratori impiegati a prescindere dalla tipologia dei rapporti di
lavoro instaurati, ivi compresi quelli autonomi”. Il riferimento ai lavoratori
autonomi, evidentemente, è da interpretarsi nel senso di comprendere nel
calcolo i lavoratori non subordinati che intrattengono comunque un rapporto
continuativo con l’impresa (ad es. collaboratori coordinati e continuativi a
progetto e associati in partecipazione).
Dalla formulazione della norma, inoltre, si evince che l’obbligo di tenere il
registro in argomento è riferito a ciascun cantiere, cosicché l’impresa
interessata è tenuta ad istituire più registri qualora impegnata
contemporaneamente in lavori da effettuare in luoghi diversi. Viceversa, in
caso di lavori da realizzarsi in tempi diversi, sarà possibile utilizzare il
medesimo registro evidenziando tuttavia separatamente il giorno ed il luogo cui
le annotazioni si riferiscono.
Tale registro non può mai essere rimosso dal luogo di lavoro in quanto altrimenti
si vanifica la finalità per la quale lo stesso è stato istituito; va altresì
precisato che le annotazioni sullo stesso vanno effettuate necessariamente
prima dell’inizio dell’attività lavorativa giornaliera in quanto trattasi di un
registro “di presenza” in cantiere.
Per quanto concerne le modalità di vidimazione del registro da parte delle
Direzioni provinciali del lavoro è possibile rinviare in via analogica a quanto
previsto dal T.U. n. 1124/1965 con riferimento ai libri di paga e matricola.
Sotto il profilo sanzionatorio la mancata tenuta sul luogo di lavoro del
registro ovvero l’irregolare tenuta dello stesso comporta in capo al datore di
lavoro la medesima sanzione prevista con riferimento alle tessere di
riconoscimento (da €100 ad € 500 per ciascun lavoratore), essendo il registro
uno strumento alternativo ed equipollente alle stesse.
Nei confronti di tali sanzioni si ricorda da ultimo che non è ammessa la
procedura di diffida di cui all’articolo 13 del D.Lgs. n. 124/2004 per espressa
previsione normativa.
Edilizia:
comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro
Il
comma 6 dell’art. 36 bis ha previsto l’immediata operatività della previsione
di cui all’art. 86, comma 10 bis, del D.Lgs. n. 276/2003 stabilendo che “nei
casi di instaurazione di rapporti di lavoro nel settore edile, i datori di
lavoro sono tenuti a dare la comunicazione di cui all’articolo 9-bis, comma 2,
del decreto-legge 1º ottobre 1996, n. 510, convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 novembre 1996, n. 608, e successive modificazioni, il giorno
antecedente a quello di instaurazione dei relativi rapporti, mediante
documentazione avente data certa”.
Come noto, tale previsione era precedentemente subordinata all’emanazione del
decreto interministeriale, non ancora adottato, di cui al comma 7 dell’art. 4
bis, del D.Lgs. n. 181/2000 cui viene demandata la definizione dei moduli
unificati per le comunicazioni obbligatorie.
In proposito va specificato che le imprese tenute a tale adempimento sono le
imprese edili in senso stretto, non potendo trovare applicazione lo stesso
criterio interpretativo adottato con riferimento al comma 1 dell’art. 36 bis
che, come già detto, fa riferimento alle imprese rientranti nel campo di
applicazione del D.Lgs. n. 494/1996. Ciò significa, in sostanza, che va tenuto
presente l’inquadramento – ovvero l’inquadrabilità – previdenziale delle
imprese in questione ai fini della applicazione della norma.
Quanto alla modalità di comunicazione dell’assunzione, che deve risultare da
documentazione “avente data certa”, si deve ritenere che tale circostanza sia
desumibile, oltre che dalla tradizionale raccomandata a/r, anche da
comunicazioni telematiche (fax ovvero posta elettronica certificata). Occorre
precisare che, in caso di instaurazione di rapporti di lavoro in un giorno
immediatamente successivo a una giornata festiva, l’adempimento in questione
potrà essere effettuato anche nella stessa giornata festiva, stante il tenore
letterale della previsione normativa e considerata la possibilità di avvalersi
di strumenti telematici (fax e posta elettronica certificata).
Si ricorda, da ultimo, che la violazione dell’obbligo di comunicazione
preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro è punita con la sanzione
amministrativa di cui all’art. 19, comma 3, del D.Lgs. n. 276/2003, pari ad una
somma da € 100 ad € 500.
Maxisanzione per
il lavoro “nero”
L’art. 36 bis, comma 7, modifica la c.d. maxisanzione per il lavoro nero,
introdotta nel 2002 dal D.L. n. 12/2002 (conv. da L. n. 73/2002). La legge di
conversione del D.L. n. 223/2006 stabilisce che “ferma restando l’applicazione
delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, l’impiego di lavoratori
non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, è
altresì punito con la sanzione amministrativa da € 1.500 a € 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di € 150 per
ciascuna giornata di lavoro effettivo. L’importo delle sanzioni civili connesse
all’omesso versamento dei contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore di
cui al periodo precedente non può essere inferiore a € 3.000, indipendentemente
dalla durata della prestazione lavorativa accertata”.
Senza modificare il comma 4 dell’art. 3 del D.L. 12/2002 – secondo il quale
“alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli
in materia fiscale, contributiva e del lavoro” – l’art. 36 bis sostituisce
invece il comma 5 del predetto articolo, stabilendo che alla contestazione
della sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 14 della L. n. 689/1981 provvede
il personale ispettivo della Direzione provinciale del lavoro territorialmente
competente, Direzione che provvederà successivamente ad emettere l’eventuale
ordinanza di ingiunzione o di archiviazione. È infine stabilito che nei
confronti della sanzione non è ammessa la procedura di diffida di cui all’art.
13 del D.Lgs. n. 124/2004.
In proposito va anzitutto sottolineato che la sanzione si aggiunge (“ferma
restando l’applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore”)
ad ogni ulteriore provvedimento di carattere sanzionatorio legato all’utilizzo
di manodopera irregolare (omessa comunicazione di assunzione, omessa consegna
della relativa dichiarazione, omessa denuncia all’INAIL del codice fiscale
ecc.).
Va inoltre sottolineato che la fattispecie in argomento si realizza attraverso
“l’impiego” di qualunque tipologia di lavoratore a qualunque titolo e per
qualsiasi ragione non risultante dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria, restando invece fuori dall’applicazione della sanzione tutte le
forme di prestazione lavorativa che occultano rapporti di lavoro subordinato
dietro altre tipologie contrattuali (ad es. contratti di collaborazione
coordinata e continuativa a progetto) sempre che risultino dalla documentazione
aziendale o da comunicazioni effettuate ad amministrazioni pubbliche.
Per quanto concerne l’importo sanzionatorio, è prevista una sanzione
amministrativa da “€ 1.500
a € 12.000 per
ciascun lavoratore, maggiorata di € 150 per ciascuna giornata di lavoro
effettivo” e una sanzione di natura civile connessa all’omesso versamento dei
contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore non inferiore a € 3.000,
“indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata”.
Al riguardo si sottolinea che trattasi di una sanzione proporzionale che
prevede un importo minimo e massimo (€ 1.500 - € 12.000) ed un importo in
misura fissa di € 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. Tale ultimo
importo (€ 150 giornaliere) costituisce una mera maggiorazione della sanzione edittale
e perciò per esso non trova applicazione l’art. 16 della L. n. 689/1981.
Per quanto attiene ai profili contributivi, la sanzione civile prevista dalla
norma trova applicazione evidentemente con esclusivo riferimento ai contributi
evasi, trattandosi di rapporti di lavoro totalmente in nero. La quantificazione
della stessa in misura comunque non inferiore ad € 3.000 per ciascun
lavoratore, e distintamente riferita alla contribuzione previdenziale e alla
assicurazione INAIL, costituisce una scelta del legislatore che interviene a
stabilire una soglia minima di tale misura afflittiva nelle ipotesi in cui la
quantificazione della stessa risulti inferiore a tale importo. Va peraltro
precisato che la sanzione trova evidentemente applicazione nelle ipotesi in cui
sia scaduto il termine per il versamento dei contributivi relativi al periodo
di paga in corso al momento dell’accertamento.
Occorre infine precisare il regime sanzionatorio applicabile alle fattispecie
di “impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria”, nelle ipotesi in cui la condotta sia iniziata
anteriormente all’entrata in vigore della L. n. 248/2006 (12 agosto 2006) e
proseguita oltre tale data. Trattasi, in altre parole, di un problema di
successione di leggi nel tempo che sanzionano condotte di natura permanente
quale, per l’appunto, quella in esame.
Va premesso, anzitutto, che nel campo degli illeciti amministrativi trova
applicazione il principio del tempus regit actum, secondo il quale la
disciplina applicabile è quella in vigore al momento della commissione della
violazione, senza che – come avviene invece in campo penale – debba valutarsi
il principio del favor rei alla luce delle previsioni sanzionatorie
sopravvenute (v. circ. n. 37/2003). Per quanto attiene alla consumazione
dell’illecito di natura permanente tuttavia – come sostenuto dalla dottrina e
dalla giurisprudenza maggioritaria (Consiglio di Stato, sez. IV, 25 novembre
2003, n. 7769) – bisogna tenere presente che lo stesso si realizza, non con
l’inizio ma con la cessazione del comportamento lesivo che, di norma, coincide
con la data dell’accertamento da parte del personale ispettivo. Nel caso in
esame, pertanto, il rapporto di lavoro “in nero” iniziato prima del 12 agosto
2006 e proseguito oltre tale data rientra nel campo di applicazione della nuova
disciplina introdotta dall’art. 36 bis, comma 7 che prevede, quale organo competente
alla irrogazione della sanzione, la Direzione provinciale del lavoro e non già
l’Agenzia delle Entrate.
Facendo riserva di fornire ulteriori e più approfonditi chiarimenti in ordine
alle problematiche sopra evidenziate, si invita il personale ispettivo di
attenersi alle indicazioni fornite con la presente circolare.
f.to IL DIRETTORE GENERALE
(Dott. Mario Notaro)