Corte di
cassazione
Sezioni unite
civili
Sentenza 22
febbraio 2005, n. 3508
SVOLGIMENTO
DEL PROCESSO
Con
ricorso del 26 luglio 2000 P.M. riferiva di essere stato, quale lavoratore in
cassa integrazione straordinaria, impiegato in lavori socialmente utili negli
anni 1996/97 in base ad un progetto predisposto della regione Molise. Tale
progetto prevedeva il rapporto lavorativo a tempo pieno e la corresponsione di
retribuzione in termini di differenza tra il trattamento lordo di Cigs ed il
trattamento retributivo lordo erogato ai dipendenti regionali appartenenti alla
medesima qualifica funzionale. L'importo retributivo era stato però calcolato
in maniera totalmente difforme dalla pattuita previsione. Ed infatti la regione
Molise gli aveva corrisposto il rateo della retribuzione relativo alla
tredicesima mensilità, quantificato al lordo delle trattenute previdenziali,
con un criterio di calcolo delle spettanze da ritenersi errato perché, invece
che basarsi sulle disposizioni dell'art. 14 del d.l. 299/1994, convertito nella
l. 451/1994 (ai sensi della quale il calcolo andava operato con riferimento
alla differenza computata sugli importi, al lordo delle ritenute previdenziali,
della retribuzione del dipendente regionale di pari livello), si era fondato
invece sul d.lgs. 468/1997 inapplicabile al caso di specie perché intervenuto
successivamente alla data di approvazione del progetto per i lavori socialmente
utili in virtù del quale esso ricorrente aveva prestato attività lavorativa.
Tutto ciò premesso, chiedeva la condanna della regione Molise al pagamento
della somma di lire 3.175.783 a titolo di ratei di tredicesima mensilità, o
quella maggiore o minore somma ritenuta di giustizia, oltre rivalutazione
monetaria ed interessi sugli importi rivalutati, il tutto con vittoria di spese
ed onorari di giudizio.
Dopo la costituzione del contraddittorio, il tribunale di Campobasso con
sentenza del 10 maggio 2001 rigettava la domanda attrice.
A seguito di gravame, la Corte d'appello di Campobasso, con sentenza del 24
settembre 2002, confermava la decisione impugnata, osservando che pur avendo il
lavoratore mutato la sua domanda (perché mentre nell'atto introduttivo della
lite aveva reclamato l'attribuzione della somma di lire 3.175.783 a titolo di
ratei di tredicesima mensilità in sede di gravame aveva avanzato pretese
retributive "comprensive del rateo di 13a mensilità al lordo delle
somme"), andava la richiesta del M. ugualmente presa in esame perché su di
essa si era pronunziato il primo giudice e perché la controparte aveva fondato
in appello la sua tesi sul presupposto che la domanda iniziale del M. fosse
propria quella poi modificata. Nel merito la Corte territoriale rimarcava che,
seppure alla fattispecie in oggetto non poteva applicarsi ratione temporis il
d.lgs. 468/1997, la richiesta dell'attore risultava ugualmente infondata sulla
base dell'art. 1-bis del d.l. 244/1981, secondo il quale il parametro di
riferimento, su cui andava computata la differenza salariale dovuta al M., non
poteva che essere la retribuzione del dirigente regionale di pari livello, da
calcolare però al netto, e non al lordo, delle ritenute previdenziali ed
assistenziali, perché in caso contrario il lavoratore socialmente utile avrebbe
percepito uno stipendio (o salario) superiore a quello percepito dal pubblico
dipendente in aperto contrasto con la normativa legale.
Avverso tale sentenza P.M. propone ricorso per cassazione, affidato ad un
duplice motivo.
Resiste con controricorso la regione Molise.
Con ordinanza del 5 novembre 2003 della Sezione lavoro di questa Corte la causa
è stata rimessa alle Sezioni unite atteso che su analoghe controversie queste
Sezioni unite erano state già investite con ricorso (incidentale) della regione
Molise, che aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario
rispetto al rapporto di lavoro dei lavoratori socialmente utili, occupati in
progetti elaborati dalla suddetta regione Molise ed affidati all'Ersam (ente
beneficiario dell'attività svolta dal ricorrente).
MOTIVI DELLA
DECISIONE
Con
il primo motivo il ricorrente principale denunzia falsa applicazione di norme
di diritto in relazione al contenuto della disciplina del calcolo del
trattamento retributivo per i lavoratori socialmente utili in godimento del
trattamento di cassa integrazione straordinaria. In particolare sostiene che la
Corte territoriale ha dato una errata interpretazione dell'art. 1-bis del d.l.
244/1981 perché, in assenza di una espressa previsione normativa in senso
contrario, la retribuzione base sulla quale va effettuato il calcolo della
integrazione dovrebbe essere considerata al lordo delle trattenute di legge,
sia perché la retribuzione contrattata in sede sindacale è lorda, sia perché
quando il legislatore parla di retribuzione si riferisce sempre all'importo
lordo.
Con il secondo motivo il ricorrente denunzia violazione a falsa applicazione di
norme di diritto in relazione alla concorrenza di disposizioni su una medesima
materia. In altri termini addebita alla sentenza impugnata di avere
erroneamente applicato le norme di diritto contenute nel d.l. 31/1995 e nei
dd.ll. successivi, che ne costituiscono reiterazione, atteso che l'intervento
della l. 608/1996, che aveva fatti salvi i rapporti sorti sulla base di detti
decreti, non poteva trovare applicazione nel caso di specie in quanto il d.l.
31/1995 è stato emanato in data 8 febbraio 1995, ossia dopo l'approvazione del
progetto regionale per lavori socialmente utili.
Per evidenti ragioni deve esaminarsi, prima dei motivi di ricorso, la questione
di giurisdizione, per la risoluzione della quale queste Sezioni unite sono
state investite a seguito di ordinanza dalla Sezione lavoro.
Ai fini di un ordinato iter argomentativo risulta opportuno delimitare, seppure
a grandi linee, il quadro di riferimento dell'assegnazione a lavori socialmente
utili (l.s.u.).
Per la dottrina detto istituto, che presenta peculiarità ben distinte dai
tradizionali modelli di tutela sociale, previdenziali ed assistenziali, della
disoccupazione, va equiparato ad un modello di matrice nordamericana definito
di workfare, basato sull'idea che la tutela sociale al disoccupato costituisce
un diritto condizionato ad una prestazione di lavoro "fuori mercato"
in attività socialmente utili, oltre che ad un dovere di attivarsi
personalmente per uscire dall'assistenza. Per la giurisprudenza, inoltre, lo
stesso istituto si colloca a valle dei cosiddetti ammortizzatori sociali (messa
in mobilità dei lavoratori in esubero, collocamento in cassa integrazione,
trattamento di disoccupazione) e rappresenta uno strumento innovativo per
fronteggiare la disoccupazione soprattutto (ma non esclusivamente) giovanile,
sì da nascere con una connotazione marcatamente previdenziale-assistenziale,
tendenzialmente volta però verso forme di tirocinio giovanile e di
praticantato, collocate a ridosso dell'apprendistato e del contratto di
formazione e lavoro, che si collocano a loro volta a pieno titolo nell'ambito
del rapporto di lavoro (cfr. al riguardo Cassazione 10651/2003). E una tale
complessa ed articolata finalità caratterizzante le attività socialmente utili
è attestata sotto altro versante dal trattamento economico, riconosciuto ai
lavoratori, cui viene corrisposto un emolumento, prima denominato sussidio (che
evoca la matrice assistenziale dell'istituto) e di poi "assegno" (che
mostra invece l'evoluzione verso una forma di tirocinio/praticantato).
Nell'ambito della ricca normazione sui lavori socialmente utili, ed in una
ottica volta ad esaminare solo le disposizioni funzionali alla presente
decisione, va ricordato come una prima tipologia di lavori socialmente utili
viene regolata dall'art. 1-bis del d.l. 244/1981 (convertito con modificazione
nella l. 390/1981) che prevede l'impiego temporaneo in attività di pubblica
utilità di lavoratori titolari di un trattamento di integrazione salariale,
stabilendo anche che ai lavoratori "è dovuta a carico delle
amministrazioni pubbliche interessate una somma pari alla differenza tra somma
corrisposta dall'Inps a titolo di integrazione salariale e il salario o
stipendio che sarebbe stato percepito in costanza del rapporto di lavoro e,
comunque, non superiore a quello dei lavoratori che nell'amministrazione
pubblica interessata svolgono pari mansioni". Successivamente con l'art.
14 d.l. 299/1994, convertito in l. 451/1994, si tracciano poi in maniera più
compiuta i connotati essenziali dell'istituto che trovano infine un definitivo
assestamento con il d.lgs. 81/2000, che integra, appunto, la disciplina
previgente, mirando soprattutto ad incentivare l'avvio dei soggetti
"utilizzati" verso forme di impiego stabile - anche attraverso una
restrizione del campo di applicazione dell'istituto ai soli soggetti già
impegnati in progetti di l.s.u. (con abrogazione dell'art. 4 del precedente
decreto 468/1997) - definendo gli enti utilizzatori dei lavoratori con espresso
rinvio ai soggetti promotori dei progetti di l.s.u. individuati dall'art. 3,
comma 1, d.lgs. 468/1997. Tra tali soggetti sono inclusi (oltre gli enti
pubblici economici, le società a totale o prevalente partecipazione pubblica,
le cooperative sociali e loro consorzi, le aziende speciali e i consorzi
forestali) le amministrazioni pubbliche e tutti gli enti pubblici non economici
(nazionali, regionali e locali), tra i quali deve annoverarsi, per le finalità
perseguite, anche l'Ersam, quale ente di sviluppo agricolo già ente di riforma
fondiaria (cfr. per la natura di ente pubblico degli enti di sviluppo agricolo:
Cassazione, Sezioni unite, 788/1999; Cassazione, Sezioni unite, 7642/1998;
Cassazione, Sezioni unite, 10730/1996; Cassazione, Sezioni unite, 5690/1979).
Orbene, la declaratoria della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo non può - alla stregua di quanto sinora detto - essere
riconosciuta sul presupposto che l'Ersam in quanto ente di riforma fondiaria
abbia natura pubblica e debba considerarsi "datore di lavoro" perché
"beneficiario" delle prestazioni di P.M.; né a conforto di tale
soluzione può addursi che la materia dei lavori socialmente utili assuma
rilevanza pubblicistica perché la relativa disciplina tutela non solo gli interessi
particolari dei lavoratori direttamente impegnati, ma anche e soprattutto gli
interessi della collettività per rappresentare una offerta di opportunità
d'inserimento professionale per fasce deboli di lavoratori.
Ed invero, sulla base della normativa dettata dal d.lgs. 468/1997 poi
modificata come detto dal d.lgs. 81/2000 le attività socialmente utili possono
essere svolte per l'esecuzione di progetti attuati da enti pubblici (oltre che
da soggetti privati e società miste); progetti affidabili per la loro
realizzazione ad altri enti attraverso il coinvolgimento di soggetti inoccupati
e disoccupati, cui vengono riconosciuti alcuni emolumenti (condizionati alla
prestazione di attività lavorative) espressamente regolati dalla legge non in
quanto oggetto di un contratto di lavoro subordinato, ma come obblighi
dell'ente pubblico scaturenti da un rapporto giuridico di carattere
previdenziale che, come è stata evidenziato, trova fondamento nell'art. 38
Cost., perché diretto alla soddisfazione di un interesse sociale, quale quello
della tutela contro la disoccupazione.
E che non possa nella fattispecie in esame configurarsi l'instaurazione di un
rapporto di lavoro subordinato si evince con certezza dal complesso della
legislazione in materia. Ed invero l'utilizzazione dei lavoratori socialmente
utili non comporta la sospensione o la cancellazione dalle liste di
collocamento o di mobilità (art. 8 d.lgs. 469/1997); il trattamento economico
consiste in un emolumento che, non commisurato ex art. 36 Cost. alla quantità e
qualità del lavoro svolto, è stato predeterminato in maniera fissa, dapprima,
in una indennità oraria (qualificata sussidio ex art. 1, comma 3, d.l.
232/1995, pari a lire 7.500, con un massimale di ottanta ore mensili per non
più di dodici mesi; poi elevate a lire 8.000 orarie per un massimo di cento ore
mensili) e di poi in una prestazione mensile (non superiore a lire 800.000 con
la possibilità di un importo integrativo di questo trattamento "per le
giornate di effettiva esecuzione della prestazione"); il finanziamento dei
lavori socialmente utili è stato posto sin dall'inizio a carico del fondo per
l'occupazione (art. 14 d.l. 299/1994; art. 11 d.lgs. 469/1997; art. 8 d.lgs.
81/2000), la cui quota viene ripartita tra le regioni (secondo criteri variati
nel tempo) e che in caso di rinnovo di un rapporto, che è a termine (art. 14
d.l. 299/1994; art. 4 d.lgs. 81/2000), fa carico sullo stesso fondo nella
misura del 50%, restando l'altra metà a carico dei soggetti a utilizzatori
(art. 4 d.lgs. 81/2000).
Correttamente, quindi, la dottrina giuslavoristica ha parlato nel caso in esame
di un rapporto giuridico previdenziale, che viene disciplinato da una
legislazione volta a garantire al lavoratore diritti, che trovano il loro
fondamento nel disposto dell'art. 38 Cost.; il che impedisce al suddetto
lavoratore, impegnato in attività presso le amministrazioni pubbliche, la
rivendicazione nei confronti di dette amministrazioni di un rapporto di lavoro
subordinato e dei suoi conseguenziali diritti. In altri termini il lavoratore
socialmente utile, svolgendo la sua attività per la realizzazione di un
interesse di carattere generale, ha diritto ad emolumenti, cui non può
riconoscersi natura retributiva, ma come si è già detto natura previdenziale.
Consegue da quanto sinora detto che la giurisdizione del giudice ordinario o di
quello amministrativo deve essere in concreto identificata non già in base al
criterio della soggettiva prospettazione della domanda (ossia in base alla
qualificazione compiutane dall'interessato), ma alla stregua del "petitum
sostanziale" individuato dagli elementi oggettivi che caratterizzano la
sostanza del rapporto posto a fondamento delle pretese.
Pertanto va nel caso di specie dichiarata la giurisdizione del giudice
ordinario in ordine alla domanda con la quale il lavoratore socialmente utile
rivendica il trattamento economico, riconosciutogli dall'art. 14 del d.l.
299/1994, convertito nella l. 451/1994, e, più specificamente, la sua
quantificazione al lordo e non al netto delle ritenute previdenziali (con
interessi e rivalutazione monetaria), considerato che detta pretesa si
configura come un diritto soggettivo, per la mancanza nell'ente pubblico di
qualsiasi discrezionalità sull'an e sul quantum dell'ammontare di detto
trattamento (cfr. per il criterio del petitum sostanziale ex plurimia:
Cassazione, Sezioni unite, 10180/2004; Cassazione, Sezioni unite, 10243/2003).
E' stato al riguardo puntualmente osservato come nella materia previdenziale -
ma anche in alcuni rapporti aventi ad oggetto prestazioni di natura
assistenziale (cfr. Corte costituzionale 209/1995) - l'atto di riconoscimento
della prestazione non ha carattere autoritativo, non costituisce cioè un
provvedimento amministrativo in senso tecnico, perché non implica alcuna
disponibilità del bene della vita che forma oggetto della situazione giuridica
soggettiva del privato e non può essere definito, pertanto, che mero "atto
amministrativo" dichiarativo della situazione giuridica vantata
dall'interessato perché è diretto ad enunciare la sussistenza di un diritto, la
cui nascita è preesistente alla sua dichiarazione.
Consegue da quanto sinora detto che va dichiarata la giurisdizione del giudice
ordinario.
Ai sensi dell'art. 142 disp. att. c.p.c. gli atti vanno rimessi alla Sezione
lavoro di questa Corte di cassazione per l'ulteriore corso del giudizio.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice
ordinario. Rimette gli atti alla sezione lavoro di questa Corte per l'ulteriore
corso del giudizio.