INPS
Ufficio Legislativo Coordinamento Generale Legale
Presidio contenzioso e recupero crediti
Direzione Centrale Approvvigionamenti Logistica e Gestione Patrimonio
Direzione Centrale delle Prestazioni
Direzione Centrale Prestazioni a Sost. del Reddito
Direzione Centrale delle Entrate Contributive
Direzione Centrale Organizzazione
Direzione Centrale Sviluppo e Gestione risorse umane
Direzione Centrale Sistemi Informativi e Telecomunicazioni
(Circolare 15.12.2006 n° 146)
|
OGGETTO: |
Regolamento di Autotutela, approvato dal Consiglio di Amministrazione con deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006. |
|
SOMMARIO: |
Regolamento di Autotutela, approvato dal Consiglio di Amministrazione con deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006. |
|
Con Deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006 il Consiglio di Amministrazione ha approvato il “Regolamento recante disposizioni in materia di autotutela” (All. 1)in linea con le nuove disposizioni contenute nella legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni, e con la Direttiva della Presidenza del Consiglio - Dipartimento per la Funzione Pubblica - del 17 ottobre 2005 in materia di annullamento d’ufficio (All. 2).
Sono soggetti al Regolamento tutti i procedimenti amministrativi che rientrano nella competenza istituzionale dell’Istituto, attivati d’ufficio o su istanza di parte.
L’esercizio del potere di autotutela presuppone necessariamente l’adozione di provvedimenti definitivi di competenza dell’Istituto, pienamente efficaci, dei quali, in funzione di riesame, si intende verificare la legittimità o la regolarità. In particolare, l’autotutela non riguarda le attività amministrative svolte prima dell’emanazione del provvedimento e connesse all’accertamento dei requisiti e della completezza della documentazione.
1. Obiettivi dell’autotutela
L’autotutela amministrativa si pone quale principio generale dell’azione amministrativa, orientata al perseguimento dell’economicità, efficacia, trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità; essa ha lo scopo di verificare la legittimità e l’opportunità dell’azione amministrativa, nonché di garantire l’efficacia degli atti amministrativi precedentemente emanati dalla P.A. nell’esercizio dei suoi poteri inerenti alla funzione attiva.
Il ricorso all’autotutela trova la propria disciplina all’art. 21-nonies della citata legge 241/1990 (All. 3) come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15. Di particolare rilievo è inoltre, l’art. 1, comma 136 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 - Legge finanziaria 2005 (All. 4) - che ha potenziato tale istituto, prevedendo modalità per l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, “anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso”, per il perseguimento dell’interesse pubblico finalizzato a conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche.
In tale nuovo contesto normativo l’esercizio dell’autotutela rappresenta un importante strumento finalizzato a evitare o eliminare vizi ed altre incongruenze degli atti e provvedimenti emanati derivanti da errori, materiali o di calcolo, su dati anagrafici o dovuti a mancanza di documentazione successivamente sanata anche nella considerazione di realizzare maggiori risparmi e/o minori oneri per l’Amministrazione, conseguenti alla rilevazione tempestiva e sistematica di eventuali decisioni erronee e/o illegittime.
Pertanto una concreta applicazione consentirà all’Istituto di migliorare significativamente il rapporto con i propri utenti, improntando l’attività a criteri di certezza e qualità dell’azione amministrativa nonché di ridurre l’incidenza del contenzioso, amministrativo e giudiziario relativo a tutte le attività di competenza dell’Istituto.
2. Ambito di applicazione del Regolamento di autotutela (art. 1)
Il Regolamento disciplina le modalità di riesame in autotutela dei provvedimenti amministrativi di competenza dell’Istituto ritenuti illegittimi, con riferimento ai seguenti aspetti: 1) Annullamento d’ufficio, che consente la perdita di efficacia, con effetto retroattivo, dell’atto affetto da uno o più vizi di legittimità; 2) Rettifica, finalizzata ad eliminare negli atti incongruenze derivanti da meri errori materiali o di calcolo, inesattezze o incompletezza della documentazione necessaria per il riconoscimento di un diritto o di una prestazione; 3) Riesame in sede di precontenzioso, per definire una vertenza già avviata, al fine di evitare l’ulteriore aggravio della procedura di contenzioso; 4) Convalida del provvedimento, che opera in tutti i casi in cui l’Amministrazione ritenga di dover eliminare vizi e manchevolezze procedimentali per consentire all’atto originariamente adottato di spiegare i suoi effetti.
3. Presupposti del procedimento
In presenza di elementi che inducano a ritenere viziato l’atto di concessione di una prestazione o di riconoscimento di un diritto, o comunque di assoggettare un provvedimento dell’Istituto a riesame, il soggetto responsabile, come individuato in base al successivo punto 4, dovrà tenere conto dei presupposti previsti dal Regolamento a base delle eventuali azioni da intraprendere in via di autotutela.
In particolare, esaminato l’atto o gli atti sottoposti alla sua attenzione, il responsabile dovrà accertare: natura del vizio dell’atto; tipologia di provvedimento da emanare (rettifica; annullamento d’ufficio; convalida, riesame in sede di contenzioso); sussistenza delle ragioni di interesse pubblico e dell’Istituto; affidamento delle parti private destinatarie dell’atto oggetto di riesame, tenendo conto del tempo trascorso dalla sua adozione.
4. Responsabile del procedimento (art.2)
Il Regolamento ha individuato la funzione di responsabile del procedimento di autotutela in capo al Direttore centrale o al Direttore della Sede, presso cui opera l’unità organizzativa che ha emanato il provvedimento oggetto di riesame.
Il responsabile del procedimento attiverà la procedura di autotutela su proposta del dirigente o del funzionario dell’unità organizzativa direttamente responsabile del procedimento relativo all’atto emanato, nonché su segnalazione di chiunque vi abbia interesse.
L’istruttoria è curata dall’ufficio o unità organizzativa che ha emanato l’atto oggetto di riesame che si avvale della consulenza, ove ritenuto necessario, dell’Ufficio legale.
Sarà particolare cura dei dirigenti e funzionari segnalare, con la massima tempestività, al Direttore centrale o al Direttore della Sede di avviare procedimenti di autotutela in relazione ad atti e provvedimenti di competenza delle singole strutture.
5. Comunicazione di avvio del procedimento. Intervento nel procedimento
L’adozione degli atti in autotutela avviene all’esito di un procedimento che prende avvio: - d’ufficio; - su iniziativa di chiunque vi abbia interesse.
L’atto di avvio del procedimento di autotutela deve essere comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e agli eventuali controinteressati facilmente individuabili.
La comunicazione di avvio del procedimento non arresta né sospende i termini per la proposizione dei ricorsi in via amministrativa o giudiziaria, considerata la facoltà dell’interessato di agire con tutti i mezzi previsti dalla legge a tutela dei suoi diritti o interessi.
Oltre al destinatario del provvedimento e ai cointeressati, hanno facoltà di intervenire nel procedimento gli Enti di Patronato, i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati cui il provvedimento possa arrecare un pregiudizio.
Gli atti di intervento dovranno pervenire in un termine congruo dall’avvio del procedimento e quelli pervenuti in ritardo saranno presi in considerazione soltanto se non ne derivi aggravio nell’iter del procedimento stesso o di altri procedimenti in trattazione presso la medesima Unità Organizzativa.
I soggetti legittimati ad intervenire nel procedimento possono altresì presentare memorie scritte e documenti che l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare, ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
a) Annullamento (art. 6)
Il provvedimento di annullamento, d’ufficio o ad iniziativa di parte, sarà adottato in presenza di un vizio di legittimità del provvedimento (es. violazione di legge, incompetenza), sussistendo le ragioni di interesse pubblico.
L’individuazione dei presupposti giuridici che giustificano l’eliminazione dell’atto, consiste, dunque, nel riconoscimento del vizio di legittimità, con l’indicazione della normativa (di livello legislativo o regolamentare), corredata anche da eventuali interpretazioni giurisprudenziali, circolari o pareri emanati nell’ambito di attività consultive o di controllo.
Fermo il presupposto generale dovuto all’adozione di un provvedimento illegittimo, per l’annullamento in funzione di autotutela, il Regolamento richiede siano considerate: - le “ragioni di interesse pubblico che giustifichino l’annullamento del provvedimento” (art. 6, comma 1, lett. b), - un ragionevole limite temporale dall’emanazione del provvedimento e l’assenza di situazioni giuridiche consolidate in favore degli interessati (art. 6. comma 1, lett. c), nonché - gli “interessi dei destinatari e dei controinteressati” (art. 6. comma 1, lett. d).
L’interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento va, pertanto, valutato con riferimento alle finalità ed agli obiettivi connessi alla funzionalità ed attività dell’Istituto, tra cui risulta di primaria importanza il contenimento del contenzioso.
Lo stesso va, nondimeno, contemperato con l’analisi degli interessi privati coinvolti nella vicenda, occorrendo una valutazione di preminenza dell’interesse pubblico sulla qualificata posizione del privato, consolidatasi nel tempo; non costituisce, infatti, presupposto sufficiente, per l’annullamento di un atto, l’illegittimità dello stesso occorrendo, infatti, in aggiunta, una valutazione di preminenza dell’interesse pubblico che non può identificarsi nell’esigenza di mero ripristino della legalità violata.
Uno dei fattori che anzitutto potrà orientare la scelta è costituito dal possibile risparmio ottenibile per l’Istituto, ponderato con l’entità del sacrificio eventualmente richiesto ai privati, secondo i principi di ragionevolezza e proporzionalità.
La dimostrazione dell’interesse pubblico e del risparmio per l’Istituto potrà essere fornita attraverso uno schema, anche sintetico, da cui emergano gli oneri finanziari dell’attuazione della proposta di annullamento, eventualmente in confronto a quelli derivanti dalla mancata attivazione dell’autotutela, con riferimento al sacrificio richiesto al privato ed ai costi di un possibile contenzioso amministrativo e/o giudiziale per l’Istituto.
A riguardo, le disposizioni sull’Istruttoria del Regolamento (art. 4 comma 2, lett. e), precisano che l’analisi dei maggiori risparmi o dei minori oneri finanziari potrà avvenire attraverso l’esame dei seguenti elementi: a) rilevanza economica della pretesa; b) probabilità dell’instaurazione del contenzioso; c) probabilità della soccombenza dell’Amministrazione convenuta in giudizio; d) costi del contenzioso, ripartiti in fase di ricorso amministrativo e ricorso giudiziario, spese legali, maturazione di interessi, oneri per il funzionamento e l’attivazione della potestà decisionale dei Comitati, dell’attività di difesa e patrocinio legale dell’Istituto; e) entità e la sopportabilità del sacrificio richiesto ai privati interessati all’atto oggetto di riesame.
La valutazione delle condizioni per l’esercizio del potere di autotutela dovrà, poi, essere condotta con ancora maggiore prudenza quando sia decorso un considerevole lasso di tempo dall’emanazione dell’atto che attenua la concretezza e l’attualità dell’interesse pubblico alla rimozione dell’atto stesso.
In questo senso il Regolamento considera il presupposto temporale dell’annullamento, quando richiede il trascorrere di “un ragionevole limite temporale dall’emanazione del provvedimento”e l’ “assenza di situazioni giuridiche consolidate in favore degli interessati” (art. 6, comma 1, lett. c).
Il tempo trascorso dall’emanazione dell’atto, determina, infatti, per il destinatario, il legittimo affidamento sulla conformità alle norme giuridiche del provvedimento emanato, ossia sulla conformità a legge della situazione di fatto che lo riguarda, consolidando, quanto maggiore è il tempo trascorso, la sua posizione giuridica.
La ragionevolezza del termine andrà valutata di volta in volta, oltre che in relazione al tempo anche in considerazione del grado di illegittimità del provvedimento, della graduazione degli interessi pubblici e privati in gioco, ecc.
L’Amministrazione potrà, infine, procedere all’annullamento anche nel caso in cui l’esecuzione dei provvedimenti sia ancora in corso, applicando quanto previsto dall’art. 1, comma 136 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, in questo caso al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari (art. 6, comma 2).
Nel caso in cui il valore economico dell’azione di autotutela ecceda complessivamente la somma di 5000 euro, ai fini dell’adozione del provvedimento finale, il Direttore della Sede responsabile del provvedimento acquisisce l’assenso del Direttore Regionale che deve essere rilasciato nei termini utili alla conclusione dell’istruttoria.
Si considera acquisito l’assenso del Direttore Regionale anche nel caso di mancata comunicazione esplicita di diniego.
L’importo stabilito nel caso in esame corrisponde ai limiti stabiliti per i Direttori di Sede per la valutazione dell’antieconomicità dell’azione di recupero dei crediti (si veda delibera del C.d.A. n. 210 del 190 febbraio 1998 e Circolare 3 aprile 1998, numero 74).
La procedura di annullamento prevede un riesame dell’atto emanato il cui esito sarà l’eliminazione del provvedimento precedentemente adottato, con il conseguente venir meno del rapporto sorto in base ad esso. Successivamente potrà essere emanato un nuovo atto, immune da vizi, sostitutivo del precedente.
In considerazione dei molteplici aspetti di carattere tecnico giuridico, e della delicatezza delle analisi che l’istruttoria comporta, è possibile, come previsto dall’art. 4 comma 1 del Regolamento, avvalersi della consulenza dell’Ufficio legale.
b) Rettifica (art. 7)
Qualora in fase di verifica emergano errori materiali o di calcolo, errori su dati anagrafici, mancanze di documentazione, successivamente sanata non oltre i termini di decadenza, il responsabile del procedimento rivede il proprio operato correggendo gli errori in cui sia eventualmente incorso, e ciò anche al fine di evitare la proposizione di un eventuale ricorso agli organi competenti.
La rettifica in questo senso consente risparmi immediatamente valutabili per l’amministrazione evitando un inutile contenzioso per l’Istituto, soprattutto con riferimento a casi in cui l’istruttoria non sia particolarmente complessa e l’errore sia di facile rilevabilità riguardando vizi formali e procedimentali che non indicono sul contenuto dell’atto.
Non rientrano nel campo di applicazione della rettifica, invece, tutte le richieste in cui si portano a conoscenza dell’amministrazione elementi sopravvenuti rispetto all’emanazione dell’atto, non indicati al momento della prima domanda. c) Convalida (art. 6 comma 3)
Nel caso in cui risulti opportuno un intervento correttivo-adeguativo, ad esempio attraverso eliminazione, aggiunta, o sostituzioni di parti del provvedimento, il responsabile del procedimento procederà alla convalida dell’atto per renderlo conforme all’interesse pubblico curato.
A tale riguardo l’art. 6 comma 3 del Regolamento prevede la convalida del provvedimento annullabile, “con salvaguardia degli effetti già prodotti, valutando la durata ragionevole del tempo trascorso e la sussistenza dell’interesse dell’Istituto”.
L’ambito operativo della convalida si rivela, in particolare, idoneo ad eliminare parti viziate del provvedimento, ovvero ad integrare la motivazione insufficiente dell’atto, alla correzione di contrasti tra motivazione e dispositivo, all’eliminazione di clausole invalidanti.
Altri casi di convalida potranno, ancora, riguardare il caso in cui l’illegittimità del provvedimento derivi dalla mancata inserzione di clausole di avvisi o altre indicazioni rilevanti, per inserirvele in via di integrazione successiva, o, infine, per una loro sostituzione con altre valide nell’ipotesi in cui quelle invalide, se eliminate dall’atto, ne snaturino la portata contenutistica e funzionale.
d) Riesame in sede di precontenzioso (art. 8)
Nei casi in cui sia stato già proposto ricorso amministrativo, il Direttore centrale o il Direttore di Sede, ove rilevi elementi che comportino l’annullamento d’ufficio o la rettifica dell’atto potrà procedere alla sua riforma, salvo che il ricorso risulti già assegnato per la decisione al competente Comitato, attraverso il suo inserimento all’ordine del giorno inviato congiuntamente all’avviso di convocazione della riunione in cui il medesimo ricorso dovrà essere deciso.
Il procedimento di riesame in sede di precontenzioso consente a tal fine un’ulteriore occasione di risparmio per l’amministrazione attraverso la prevenzione del contenzioso, ma evita anche al privato l’attesa della decisione sul ricorso con i conseguenti rischi di prescrizione del diritto.
6. Motivazione e contenuto del provvedimento. Comunicazioni (art. 5)
Particolare rilievo il Regolamento ha inteso attribuire alla motivazione e contenuto del provvedimento di autotutela.
Il procedimento si conclude con l’emanazione, da parte del Direttore centrale o del Direttore della Sede, di un provvedimento, contenente l’indicazione: dell’Ufficio responsabile; del provvedimento oggetto di annullamento, convalida o rettifica; dell’istruttoria compiuta; della motivazione, con l’indicazione degli elementi di fatto e di diritto che hanno determinato la decisione in autotutela; della prestazione o del diritto riconosciuti o disconosciuti in sede di autotutela; del termine e dell’autorità presso la quale può essere presentato un eventuale ricorso.
Del provvedimento deve essere data comunicazione all’interessato e agli altri eventuali controinteressati, enti di patronato, rappresentanti legali, intervenuti nel procedimento.
Particolare cura, in particolare, dovrà essere attribuita agli adempimenti diretti a portare a conoscenza degli interessati gli atti adottati in esecuzione del Regolamento di autotutela ed alla pubblicità del provvedimento finale che dovrà seguire le stesse forme e modalità di pubblicità utilizzate per la comunicazione del provvedimento oggetto di riesame.
7. Termini di conclusione del procedimento di autotutela
L’attività di riesame dell’atto di cui si ravvisi l’annullabilità e/o l’irregolarità è soggetta a particolari termini stabiliti dal Regolamento medesimo.
I termini per la conclusione dei procedimenti sono stati fissati distintamente in ragione della diversa complessità dell’istruttoria.
In relazione all’annullamento d’ufficio i termini non possono eccedere i sessanta giorni dalla data di avvio del procedimento. L’istruttoria deve essere completata entro trenta giorni dalla data della comunicazione dell’avvio del procedimento.
Con riferimento alla rettifica, i termini sono di trenta giorni dal ricevimento della proposta o dell’istanza; la fase istruttoria dovrà, dunque, complessivamente concludersi in tempo utile a consentire l’emanazione del provvedimento finale entro il termine di trenta giorni dall’inizio del procedimento.
Tale specifica previsione è dovuta alla peculiarità del procedimento in rettifica, destinato a individuare e correggere meri errori materiali o di calcolo o altre incongruità facilmente rinvenibili e celermente emendabili, per la cui ultimazione non è richiesta una particolare complessità istruttoria.
Per quanto riguarda la convalida i termini non possono eccedere i sessanta giorni dalla data di avvio del procedimento.
Coerentemente a quanto stabilito all’art. 3, comma 4, i predetti termini sono da considerarsi finalizzati esclusivamente all’obiettivo, perseguito dalla legge 241/1990, di accelerare il procedimento e di pervenire, nei tempi fissati, all’emanazione del provvedimento finale, e non interferiscono né devono essere in alcun modo confusi con i termini fissati dalla legge per altre finalità, quali l’interposizione di ricorsi.
È opportuno rammentare che i termini fissati nel Regolamento sono riferiti esclusivamente all’emanazione del provvedimento finale, dovendo essere considerati atti a rilevanza meramente interna e strumentali rispetto all’adozione del provvedimento finale stesso tutti gli atti relativi all’espletamento dell’istruttoria ed ogni altro adempimento procedimentale.
8. Coordinamento e Monitoraggio (art. 9)
In coerenza con l’assetto organizzativo dell’Istituto il coordinamento dell’applicazione del Regolamento sull’esercizio del potere di autotutela è affidato alle Direzioni Regionali dell’Istituto, alle quali sono trasmessi mensilmente, in via telematica i provvedimenti adottati in autotutela da parte delle Sedi periferiche. (art. 5, comma 3).
Con relazioni semestrali da trasmettere al Presidio unificato ed integrato di monitoraggio del contenzioso le Direzioni Regionali evidenziano le cause dei vizi degli atti rilevati nonché le misure adottate per migliorare l’efficienza operativa.
Sullo stato di applicazione della disciplina dettata dal Regolamento verranno effettuate periodiche rilevazioni al fine di fornire informazione al Presidio unificato contenzioso e recupero crediti.
9. Responsabilità
Sulla base delle considerazioni svolte si ritiene che, resta in capo alle strutture territoriali il potere/dovere dell’adozione di provvedimenti in autotutela ove, in qualunque momento nel corso dei procedimenti di competenza dell’Istituto, vengano in evidenza vizi o altre irregolarità che possano creare un aggravio del contenzioso per l’Istituto, fermo restando tuttavia la valutazione degli elementi sopra indicati, cui l’adozione di provvedimenti in autotutela è subordinata.
La mancata attivazione, per dolo o colpa grave, degli strumenti consentiti dall’autotutela, comporta, infatti, responsabilità amministrativa e contabile.
10. Strumenti di supporto
A supporto delle attività connesse al procedimento in autotutela sarà a breve disponibile, in ambiente INTRANET, una specifica procedura automatizzata che, in base alle principali tipologie di atti e con l’elaborazione di alcuni modelli, consentirà di gestire in maniera uniforme tutto il processo di autotutela.
Considerato il rilievo che la normativa in esame assume nell’ambito del processo produttivo e sul modo stesso di proporsi all’esterno e al cittadino, si invitano i Direttori a curare la più ampia diffusione della presente circolare e si sollecita altresì la più stretta collaborazione per il raggiungimento delle finalità volute dalla legge 241/1990.
Il Direttore Generale Crecco
|
Allegato N.4
ALL. 1
DELIBERAZIONE n. 275
OGGETTO: Regolamento recante disposizioni in materia di autotutela
IL CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE
(Seduta del 27 settembre 2006)
Visto il Decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479 in materia di riordino e soppressione degli enti pubblici di previdenza ed assistenza;
Visto il Decreto del Presidente della Repubblica 24 settembre 1997, n. 366 recante il Regolamento concernente norme per l’organizzazione ed il funzionamento dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;
Visto l’articolo 8, comma 2 della legge 9 marzo 1989, n.88 che prevede l’immediata esecutività dei regolamenti adottati dal Consiglio di Amministrazione, non espressamente soggetti per legge ad approvazione ministeriale;
Visto il Regolamento di Organizzazione approvato con deliberazione consiliare n. 380 del 5 luglio 2000, successivamente modificato con deliberazione consiliare n. 474 del 31 ottobre 2000 e con determinazione commissariale n. 1353 del 2 dicembre 2003;
Visto l’art. 21-nonies, co, 1 e 2, della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modificazioni ed integrazioni, recante innovazioni sulla disciplina dei provvedimenti amministrativi illegittimi, come introdotto dalla legge 11 febbraio 2005 n. 15, nonchè l’art. 1, co.,136 della legge 30 dicembre 2004 n. 311 (finanziaria 2005), che ha previsto modalità per l’annullamento d’ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi,”anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso”, per il perseguimento dell’interesse pubblico finalizzato a conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche.
Vista la Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica del 17 ottobre 2005 in materia di annullamento d’ufficio di provvedimenti illegittimi, ai sensi dell’art. 1 co. 136 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e dell’ art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modificazioni.
Visto il Nuovo Protocollo d’Intesa INPS/Patronati, sottoscritto dall’Istituto e da tutti i Patronati in data 8.3.06, in cui sono state previste forme di cooperazione e concertazione finalizzate a definire, in via bonaria, le controversie inerenti provvedimenti amministrativi che si ritengano affetti da vizi di legittimità;
Considerata la portata della suddetta disciplina dell’autotutela, nella direzione di una maggiore efficacia dell’azione amministrativa, di un adeguamento del modulo decisionale al pieno coinvolgimento degli interessi ed istanze di tutela dei destinatari, oltre che dell’esigenza delle
pubbliche amministrazioni di tutelare l’interesse pubblico e di prevenire e ridurre il contenzioso, attraverso modalità di soluzione delle controversie in via amministrativa;
Rilevata, pertanto, l’esigenza di adeguare le norme procedurali dell’Istituto all’esercizio del potere di autotutela ed alla innovata disciplina dell’invalidità del provvedimento amministrativo;
Vista la Relazione del Direttore Generale
di approvare il “Regolamento recante disposizioni in materia di autotutela” che forma parte integrante della presente delibera. Il Regolamento è immediatamente esecutivo e viene trasmesso ai Ministeri vigilanti ai sensi del citato articolo 8, comma 2 della legge 9 marzo 1989, n. 88.
VISTO: VISTO:
IL SEGRETARIO IL PRESIDENTE
(D.ssa Lauretana Neroni) (Avv. Gian Paolo Sassi)
Indice
Articolo 1 Oggetto del Regolamento................................................................................3
Articolo 2 Responsabile del procedimento.......................................................................4
Articolo 3 Avvio del procedimento..................................................................................4
Articolo 4 Istruttoria..........................................................................................................4
Articolo 5 Motivazione e contenuto del provvedimento..................................................5
Articolo 6 Annullamento d’Ufficio...................................................................................5
Articolo 7 Rettifica del provvedimento............................................................................5
Articolo 8 Riesame in sede di precontenzioso..................................................................6
Articolo 9 Attività di monitoraggio..................................................................................6
Articolo 10 Responsabilità................................................................................................6
1. L’autotutela costituisce espressione del principio generale di buona amministrazione, orientata al perseguimento delle finalità di legge secondo i criteri di economicità, efficacia, trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità, nella considerazione della prevalenza dell’interesse pubblico all’annullamento, alla rettifica o al riesame rispetto alla conservazione o convalida del provvedimento, pure tenuto conto della posizione e dell’affidamento dei soggetti interessati al provvedimento medesimo∗.
2. Il presente regolamento disciplina le seguenti modalità di autotutela:
- l’annullamento d’ufficio, che consente la perdita di efficacia, con effetto retroattivo, del provvedimento inficiato da uno o più vizi di legittimità;
- la rettifica del provvedimento amministrativo, d’ufficio o su segnalazione dell’interessato, che è finalizzata ad eliminare incongruenze derivanti da meri errori materiali o di calcolo, inesattezze o incompletezza della documentazione necessaria per il riconoscimento di un diritto o di una prestazione;
- il riesame in sede di precontenzioso, che consente di definire una vertenza già avviata, modificando il provvedimento prima della decisione dell’organo competente, al fine di evitare l’ulteriore aggravio della procedura di contenzioso.
∗ A seguito di una consolidata e risalente elaborazione giurisprudenziale e dottrinaria, l’autotutela, nella forma dell’annullamento d’ufficio, risulta definita dall’art. 21-nonies, comma primo della legge 11 febbraio 2005, n. 15, secondo cui “Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’art. 21-octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”.
3 Il presente regolamento si applica a tutti i procedimenti amministrativi che rientrano nella competenza dell’Istituto
1. Responsabile del procedimento di autotutela, ai sensi dell’art. 5 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è il Direttore centrale o il Direttore della Sede presso cui opera l’unità organizzativa che ha emanato il provvedimento ritenuto illegittimo.
1. Il procedimento in autotutela, prende avvio d’ufficio, su iniziativa del Direttore centrale o del Direttore della sede, responsabile ai sensi del precedente art. 2 ovvero
a) su proposta del dirigente o del funzionario dell’unità organizzativa responsabile del procedimento relativo all’atto ritenuto illegittimo;
b) su segnalazione di chiunque vi abbia interesse.
2. L’ufficio o il responsabile del procedimento si avvale della consultazione, ove ritenuto necessario, dell’Ufficio legale.
3. L’atto di avvio deve essere comunicato all’interessato e agli eventuali controinteressati individuabili ai sensi dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
4. La comunicazione di avvio del procedimento non sospende il decorso dei termini per la proposizione dei ricorsi in via amministrativa o giudiziaria.
1. L’istruttoria è curata dall’Ufficio o unità organizzativa responsabile del procedimento di formazione dell’atto oggetto di riesame, che si avvalgono della consulenza dell’Ufficio legale.
2. La fase istruttoria comprende:
A) le comunicazioni di cui all’art. 3 e ogni altro adempimento di legge con le modalità e forme che assicurino la celerità del procedimento;
B) l’acquisizione, anche in via telematica e, comunque, in forma celere e semplificata, di tutte le documentazioni e/o informazioni necessarie per la decisione finale;
C) la raccolta dei dati contenuti nei propri archivi, per valutare l’esistenza di contenzioso già attivato;
D) la eventuale consultazione degli enti di patronato per l’individuazione di soluzioni bonarie già avviate su questioni di analogo contenuto rispetto a quelle trattate nel provvedimento;
E) l’analisi degli eventuali maggiori risparmi o dei minori oneri finanziari attraverso l’esame dei seguenti elementi:
a) rilevanza economica della pretesa;
b) probabilità dell’instaurazione del contenzioso;
c) probabilità della soccombenza dell’Amministrazione convenuta in giudizio;
d) costi del contenzioso, ripartiti in fase di ricorso amministrativo e ricorso giudiziario, spese legali, maturazione di interessi, oneri per il funzionamento e l’attivazione della potestà decisionale dei Comitati, dell’attività di difesa e patrocinio legale dell’Istituto.
e) entità e la sopportabilità del sacrificio richiesto ai privati interessati all’atto oggetto di riesame.
3. Nei casi in cui, sulla base delle risultanze dell’istruttoria, il valore economico del diritto riconoscibile in autotutela ecceda la somma complessiva di euro 5.000 (cinquemila) il Direttore
della Sede deve procedere all’emanazione del provvedimento in autotutela previa acquisizione dell’ assenso del Direttore Regionale.
4. L’istruttoria deve essere completata entro trenta giorni dalla data della comunicazione dell’avvio del procedimento.
1. Il procedimento si conclude con l’emanazione, da parte del Direttore centrale o del Direttore della Sede, di un provvedimento, contenente l’indicazione:
a) dell’Ufficio responsabile;
b) del provvedimento oggetto di annullamento , convalida o rettifica;
c) dell’istruttoria compiuta;
d) della motivazione, con l’indicazione degli elementi di fatto e di diritto che hanno determinato la decisione in autotutela;
e) della prestazione o del diritto riconosciuti o disconosciuti in sede di autotutela;
f) del termine e dell’autorità presso la quale può essere presentato un eventuale ricorso.
2. Del provvedimento deve essere data comunicazione all’interessato e agli altri eventuali controinteressati, enti di patronato, rappresentanti legali, intervenuti nel procedimento.
3. I provvedimenti adottati in autotutela da parte delle Sedi periferiche sono trasmessi, mensilmente, in via telematica, alle Direzioni regionali competenti.
1. Il provvedimento di annullamento è disposto, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in presenza:
a) di uno dei vizi di legittimità del provvedimento;
b) di ragioni di interesse pubblico che giustifichino l’annullamento del provvedimento;
c) di un ragionevole limite temporale dall’emanazione del provvedimento e dell’assenza di situazioni giuridiche consolidate in favore degli interessati;
d) della valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
2. L’Amministrazione potrà altresì procedere all’annullamento, ai sensi dell’art. 1, comma 136 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari, anche nel caso in cui l’esecuzione dei provvedimenti sia ancora in corso.
3. E’ ammessa la convalida del provvedimento annullabile, con salvaguardia degli effetti già prodotti, valutando la durata ragionevole del tempo trascorso e la sussistenza dell’interesse dell’Istituto.
4. I termini per la conclusione del procedimento in autotutela per l’annullamento d’ufficio non possono eccedere i sessanta giorni dalla data di avvio del procedimento.
1. Nel caso in cui si rilevi:
a) un errore materiale o di calcolo compiuto nell’adozione del provvedimento;
b) un errore su dati anagrafici;
c) la mancanza di documentazione, successivamente sanata non oltre i termini di decadenza;
Il Direttore Centrale o il Direttore di Sede, su proposta dell’ufficio o del funzionario dell’unità organizzativa responsabile del procedimento di formazione dell’atto da rettificare o su istanza di
chiunque vi abbia interesse, provvede alla rettifica dello stesso, entro trenta giorni dal ricevimento della proposta o dell’istanza, al fine di evitare la proposizione del ricorso al Comitato competente.
1. Nei casi in cui sia stato proposto ricorso amministrativo o giudiziario avverso un provvedimento, il Direttore centrale o il Direttore di Sede, ove rilevi elementi che comportino l’annullamento d’ufficio o la rettifica, ai sensi del presente regolamento, procede alla riforma dell’atto, salvo che il ricorso amministrativo risulti già assegnato per la decisione al competente Comitato.
1. Il Presidio unificato ed integrato di monitoraggio del contenzioso, avvalendosi dell’apporto collaborativo del Coordinamento Generale Legale, della Direzione Centrale Pianificazione e Controllo di Gestione, della Direzione Centrale Organizzazione e delle Direzioni Centrali competenti per materia e tipologia di provvedimenti emanati, anche mediante l’ausilio dei mezzi informatici e sulla base di relazioni che le Direzioni Regionali trasmettono con cadenza semestrale, provvede alla raccolta, elaborazione e analisi delle casistiche dei provvedimenti adottati in autotutela, informando il Consiglio di Amministrazione.
1. La mancata attivazione, per dolo o colpa grave, degli strumenti consentiti dall’autotutela, comporta la responsabilità amministrativa e contabile.
VISTO: VISTO:
IL SEGRETARIO IL PRESIDENTE
(D.ssa Lauretana Neroni) (Avv. Gian Paolo Sassi)
ALL. 2
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO
DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
Direttiva in materia di annullamento d’ufficio di provvedimenti illegittimi, ai sensi dell’articolo 1, comma 136, della legge 30.12.2004, n. 311 e dell’articolo 21-nonies della legge 7.8.1990, n. 241, come introdotto dalla legge 11.2.2005, n. 15.
1. Premessa
La disciplina legislativa dell’istituto dell’annullamento d’ufficio è stata recentemente introdotta nel nostro ordinamento dall’art. 1, comma 136, della Legge Finanziaria per il 2005 (legge 30.12.2004, n. 311) e dalla legge 11.2.2005 n. 15 (recante modifiche e integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241).
Nel corso del 2005 la materia del procedimento amministrativo è stata oggetto di significativi interventi legislativi volti a modificare il rapporto Stato- cittadini, collocando questi ultimi al centro dell’attività di una Pubblica Amministrazione la cui potestà risulta sempre più finalizzata alla soddisfazione dei bisogni individuali su larga scala.
Le recenti disposizioni legislative relative all’annullamento d’ufficio vanno pertanto inquadrate nel percorso di progressivo avvicinamento dell’amministrazione pubblica ai cittadini e, in particolare, devono essere lette congiuntamente alle due importanti innovazioni normative relative alla generalizzazione degli istituti della dichiarazione di inizio attività (DIA) e del silenzio-assenso, introdotte come novella degli articoli 19 e 20 della legge n. 241/1990 dall’art. 3 del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito dalla legge 14 maggio 2005, n. 80.
Con la nuova disciplina della DIA e la generalizzazione del principio del silenzio-assenso la tutela degli interessi dei cittadini è stata collocata tra le priorità alle quali va improntata l’attività amministrativa, essendo compito della pubblica amministrazione migliorare la qualità della vita dei cittadini.
La logica di fondo comune a tutti i recenti interventi è quella di considerare il cittadino centripeto rispetto all’agire della Pubblica Amministrazione.
In quest’ottica, l’estensione del principio del silenzio-assenso rende effettivo il dovere della Pubblica Amministrazione di fornire sempre e comunque una risposta alle istanze del cittadino.
Il silenzio dell’amministrazione, quindi, da apodittica interdizione dei diritti del cittadino, è stato “trasformato” in uno strumento sollecitatorio dei doveri della pubblica amministrazione, che può sempre negare al cittadino quanto da lui richiesto, purchè motivi adeguatamente le ragioni del diniego.
In questo nuovo quadro lo ius poenitendi, il potere di autotutela della pubblica amministrazione, va interpretato come “potestà”, un potere-dovere al quale è chiamata l’amministrazione quando una corretta valutazione dell’interesse pubblico lo richieda.
2. L’annullamento d’ufficio nella legge 11.2.2005, n. 15 (articolo 21-nonies della legge 7.8.1990, n. 241).
La presente circolare intende fornire alle pubbliche amministrazioni prime indicazioni interpretative delle nuove norme in materia di annullamento d’ufficio, individuando modalità e criteri di riferimento che evitino incertezze sul piano applicativo, allo scopo di pervenire ad un indirizzo amministrativo univoco.
Pur essendo temporalmente successiva all’intervento normativo operato dall’articolo 1, comma 136, della legge n. 311/2004, si ritiene opportuno chiarire preliminarmente i profili applicativi della
norma prevista dalla legge n. 15/2005, che ha introdotto nel nostro ordinamento la disciplina “generale” dell’annullamento d’ufficio dei provvedimenti illegittimi (articolo 21-nonies legge n. 241/1990).
Nel contesto normativo delineato in premessa, la nuova normativa generale sull’annullamento d’ufficio, già soltanto per il fatto di rappresentare la legificazione di principi ricostruiti in passato soltanto in via dottrinaria e giurisprudenziale, fornisce un quadro compiuto in ordine alla materia dell’annullamento d’ufficio del provvedimento illegittimo assicurando maggiore stabilità ad un istituto di particolare rilevanza per la cura degli interessi dei cittadini.
L’annullamento d’ufficio è un provvedimento amministrativo di secondo grado la cui emanazione comporta la perdita di efficacia, con effetto retroattivo, di un provvedimento inficiato dalla presenza “originaria” di uno o più vizi di legittimità.
Oggetto dell’annullamento d’ufficio è dunque un provvedimento che, pur constando di tutti gli elementi essenziali per la sua giuridica esistenza, presenta uno dei tradizionali vizi di legittimità delineati dall’articolo 26 del Testo Unico 26.6.1924, n. 1054 sul Consiglio di Stato.
La legge n. 15 del 2005, conformemente al predetto articolo 26 e all’unanime dottrina e giurisprudenza, ha quindi specificato, introducendo l’articolo 21-octies nel corpo della legge n. 241/1990, che è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.
Il legislatore ha già da tempo previsto che la presenza di uno di tali vizi può condurre di per sé all’annullamento dell’atto da parte dell’autorità giudiziaria e da parte della stessa Pubblica amministrazione, anche se limitatamente ai casi in cui è chiamata a conoscere in sede giustiziale dei ricorsi amministrativi.
Con l’articolo 21-nonies della legge n. 241/1990 trova, invece, compiuta disciplina legislativa la potestà dell’autorità amministrativa di provvedere di propria iniziativa, nel perseguimento dell’interesse pubblico, all’annullamento di atti che risultino inficiati da uno dei vizi di legittimità ricordati.
In particolare, l’articolo 21-nonies dispone che il provvedimento illegittimo possa essere annullato d’ufficio dallo stesso organo che lo ha emanato, o da altro organo previsto dalla legge, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
Per procedere, quindi, l’amministrazione competente all’annullamento d’ufficio ha l’obbligo di verificare:
- la giuridica esistenza di un provvedimento amministrativo;
- la ricorrenza di uno di vizi di legittimità del provvedimento (violazione
di legge, eccesso di potere, incompetenza);
- la sussistenza di ragioni di interesse pubblico per l’annullamento
d’ufficio.
Nella valutazione della ricorrenza di ragioni di interesse pubblico all’annullamento dovrà tenersi conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
Infine, ricorrendo tutte le altre condizioni previste dall’articolo 21-nonies, la pubblica amministrazione competente potrà procedere all’annullamento d’ufficio entro un termine ragionevole.
Il disposto dell’articolo 21-nonies, pur consolidando normativamente principi giurisprudenziali non controversi, deve essere in ogni caso interpretato anche in coerenza con i principi generali dell’azione amministrativa.
Elemento necessario per poter procedere all’annullamento dell’atto illegittimo è, in primo luogo, l’interesse pubblico.
L’interesse pubblico alla base del provvedimento di autotutela, come costantemente precisato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, non può esaurirsi nel mero interesse al ripristino della legalità violata.
Ai fini di una corretta valutazione dell’esistenza, nel caso concreto, dell’interesse pubblico all’annullamento dell’atto, le Pubbliche Amministrazioni dovranno tener conto anche della circostanza che la propria attività è costituzionalmente orientata secondo i canoni dell’imparzialità e del buon andamento (articolo 97 Cost.), ed è retta dai principi generali dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990, così come modificato dall’art. 1 della
legge 11.2.2005, n. 15.
Risponde all’interesse pubblico l’annullamento d’ufficio improntato a criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza, nonché di “proporzionalità” dell’azione amministrativa.
Tale ultimo criterio, pur non essendo esplicitamente previsto dall’articolo 1 della legge n. 241/1990 tra i principi generali dell’attività amministrativa, rientra nei “principi del diritto comunitario”, assolutamente consolidati anche nella giurisprudenza italiana, di cui al medesimo articolo 1 della legge n. 241/1990, come modificato dalla legge n. 15/2005.
Il principio di proporzionalità va inteso come dovere in capo alla Pubblica Amministrazione di non comprimere le situazioni giuridiche soggettive dei privati, se non nei casi di stretta necessità ovvero di indispensabilità.
In ossequio al principio di proporzionalità, che obbliga ad assicurare il minor danno possibile agli interessi privati coinvolti e solo se strettamente necessario, l’amministrazione competente dovrà valutare sia la sussistenza di effetti giuridici ampliativi che il provvedimento ha eventualmente prodotto nella sfera giuridica dei privati (nei quali potrebbe essersi ingenerato un ragionevole affidamento in ordine alla definitività dell’assetto delle posizioni di interesse o di diritto composte con il provvedimento), sia gli eventuali effetti ampliativi conseguenti dall’annullamento d’ufficio dell’atto.
Sempre nell’ottica della proporzionalità ,inoltre, dovranno essere valutati i pregiudizi a carico dei privati derivanti dall’atto illegittimo.
L’amministrazione, pertanto, procederà al ritiro d’ufficio dell’atto illegittimo una volta riscontrato che l’interesse pubblico all’annullamento è prevalente rispetto a quello alla conservazione dell’atto, alla luce degli interessi privati coinvolti, avendo riguardo, in particolare, al principio dell’ordinamento comunitario della “proporzionalità”.
In altri termini, in considerazione del principio di proporzionalità, l’amministrazione procederà all’annullamento d’ufficio quando ciò sia necessario al fine di evitare un danno non proporzionato agli interessi dei privati coinvolti nel procedimento.
Nella motivazione del provvedimento sarà poi necessario esplicitare l’apprezzamento – anche sul piano comparativo – in merito al sacrificio imposto al privato, ovvero circa la possibilità di ovviare all’errore commesso con appositi strumenti giuridici (in questo senso, Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 12 ottobre 2004, n. 6554).
Peraltro, se il vizio che inficia il provvedimento può essere rimosso senza addivenire all’annullamento dell’atto, l’amministrazione dovrà procedere in tal senso.
Nel caso di atti endoprocedimentali illegittimi, ivi compresi gli atti che rappresentano il momento conclusivo di subprocedimenti che afferiscono a procedimenti complessi, la potestas di adottare l’atto di ritiro è in primo luogo in capo all’amministrazione che ha emesso l’atto endoprocedimentale.
In particolare, in fase endoprocedimentale, l’amministrazione competente valuterà la ricorrenza dell’interesse pubblico all’annullamento d’ufficio dell’atto avendo riguardo al rispetto del principio di proporzionalità, come sopra illustrato, nonché all’interesse ad evitare, in ossequio al principio di economicità dell’azione amministrativa, che l’atto endoprocedimentale illegittimo provochi l’illegittimità derivata del provvedimento conclusivo del procedimento principale, con le
prevedibili ricadute in termini di ampliamento del contenzioso.
Altro elemento che l’amministrazione dovrà valutare è il trascorrere del tempo, sia perché esso tende ad attenuare progressivamente l’interesse pubblico ad annullare, riducendone l’attualità e la
concretezza, sia perché favorisce il consolidamento dell’assetto degli interessi privati creato dall’atto annullabile.
La scelta operata in via generale dall’articolo 21-nonies è quella che consente alle pubbliche amministrazioni di procedere all’annullamento d’ufficio “entro un termine ragionevole”.
Pertanto, più tempo sarà trascorso dall’emanazione dell’atto illegittimo, più dovrà essere approfondita la valutazione dell’amministrazione ed intenso lo sforzo di motivazione circa l’esistenza dell’interesse pubblico all’annullamento dell’atto.
Inoltre, la “ragionevolezza” del termine dovrà essere valutata di volta in volta, oltre che in relazione al tempo, anche in considerazione del grado di illegittimità del provvedimento, della graduazione degli interessi pubblici e privati in gioco, ecc.
3. L’annullamento ex art. 1, comma 136, della legge n. 311 del 30/12/2004. La portata delle disposizioni contenute dal comma 136 dell’articolo 1 della legge n. 311/2004 può essere chiarita alla luce delle disposizioni della legge 15/2005che hanno disciplinato in via generale il silenzio d’ufficio.
Il comma 136 citato stabilisce che, “al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso. L’annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall’acquisizione dell’efficacia delprovvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante”.
Tali disposizioni si applicano esclusivamente ai casi in cui l’atto di annullamento rinvenga il suo fondamento nella finalità ex lege di interesse pubblico di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche.
Pertanto, l’amministrazione che intenda procedere ai sensi del comma 136 occorre che motivi adeguatamente, anche attraverso l’allegazione di un eventuale prospetto illustrativo, in ordine ai risparmi che si intendono acquisire con l’annullamento dell’atto.
Inoltre, alla luce di quanto oggi disposto in via generale dal sopravvenuto art. 21-nonies sulla necessità di un “termine ragionevole” per l’annullamento, anche l’inciso “può sempre essere disposto” usato dal comma 136 non dovrà essere interpretato disgiuntamente dal principio di ragionevolezza, destinato ex lege a segnare il limite temporale massimo all’annullamento d’ufficio dell’atto.
D’altro canto, poiché lo stesso comma 136, nel secondo periodo, stabilisce ipso iure la durata
massima del termine ragionevole, “non oltre tre anni” dall’acquisizione di efficacia del provvedimento, qualora questo incida su rapporti contrattuali o convenzionali, può ricavarsi che, limitatamente alle altre ipotesi di possibile risparmio previste dal primo periodo, il termine conforme al principio di ragionevolezza possa in taluni casi anche superare, sia pure con la necessaria adeguata motivazione, i tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento
In altre parole, le pubbliche amministrazioni devono considerare il termine triennale quale termine ragionevole massimo ex lege, nello specifico caso di annullamento d’ufficio di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati, nel presupposto che in simili ipotesi il decorso di un lasso di tempo maggiore finirebbe per fondare legittimi affidamenti nelle parti private.
In tal senso, l’art. 1, comma 136, della legge n. 311/2004 opera, limitatamente alle particolari fattispecie previste dal medesimo comma 136, ed esclusivamente per le ipotesi di cui al secondo periodo, una forfetizzazione prudenziale rispetto alla misura di un termine “ragionevole”, da ritenere possibile esclusivamente per le fattispecie di cui al primo periodo.
Nell’ipotesi di cui al primo periodo, infatti, si può ritenere sussistente la ragionevolezza del termine fino a che, perdurando l’esecuzione del provvedimento illegittimo, l’annullamento di quest’ultimo comporti un sicuro risparmio per la pubblica amministrazione.
Diversa è invece da ritenersi l’ipotesi del provvedimento illegittimo la cui esecuzione sia già terminata. In questo caso, l’Amministrazione potrà procedere all’annullamento secondo i criteri generali validi per tutte le altre ipotesi previste al di fuori del comma 136, quindi previamente valutando, caso per caso, gli assetti privati consolidati, la ragionevolezza del tempo trascorso, nonché l’effettivo interesse pubblico, attuale e concreto, all’annullamento (anche in relazione alla quantificazione dell’effettivo possibile risparmio ed all’entità del sacrificio eventualmente richiesto ai privati).
Nell’inciso “può sempre essere disposto l’annullamento…” non è peraltro individuabile neppure un fattore che osti alla possibilità di procedere alla sanatoria nei casi previsti dall’art. 21-nonies della legge n. 241/90.
Per quanto riguarda gli interessi dei destinatari degli atti da annullare, il comma 136 prevede che l’Amministrazione debba “tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante”.
Tale disposizione si applica, peraltro, solo alle fattispecie di cui al secondo periodo del comma in esame, in quanto per tutte le altre fattispecie il legislatore si limita a richiedere che l’amministrazione, nel valutare se procedere o meno all’annullamento dell’atto ritenuto illegittimo, operi “tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”, senza prevedere l’obbligo di corrispondere somme a titolo di ristoro dei pregiudizi eventualmente arrecati.
Inoltre, la formula generica “tenere indenni” utilizzata dal legislatore fa ritenere che un eventuale indennizzo dei pregiudizi subiti non sia l’unica strada percorribile. Altri strumenti quindi potrebbero essere utilizzati a tal fine, quali, ad esempio: la previsione di una decorrenza non retroattiva del provvedimento, la sostituzione del provvedimento annullato con altro che, avendo come destinatari gli stessi interessati, riduca loro l’eventuale danno patrimoniale.
Il ristoro economico dei danni subiti dovrà essere considerato quindi uno strumento residuale, relativo a pregiudizi non riparabili altrimenti, atteso il fine, imposto dal comma 136, di conseguire risparmi per l’Amministrazione.
Roma, 17 ottobre 2005
Il Ministro della Funzione pubblica
ALL. 3
L. 7-8-1990 n. 241
Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Pubblicata nella Gazz. Uff. 18 agosto 1990, n. 192
Art. 21-nonies. Annullamento d'ufficio.
1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.
ALL. 4
Legge 30 dicembre 2004, n. 311
136. Al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso. L’annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante.