Doppie I.I.S.: la Corte dei conti in appello tentenna, ma la soluzione sarebbe cosi' semplice

Nuove sentenze, e nuovi problemi sulla delicatissima questione delle plurime contingenze su più trattamenti di pensione erogate anteriormente al 1995.

La vicenda appare senza fine, ed anzi un recente orientamento delle sezioni di appello si profili in modo sinistro per i poveri pensionati.

Il problema riguarda solo i pluri-pensionati, perché come è noto, in materia di cumulo di più indennità integrative speciali, l'orientamento della Corte dei Conti, nonostante i pronunciamenti delle SS.RR. (sentenze n. 39/40 del 1997 e n. 1/2000) e dopo varie oscillazioni interpretative, è ormai costante nel riconoscere a favore del pensionato che presta opera retribuita, tanto alle dipendenze di un datore di lavoro pubblico che di un datore di lavoro privato, il diritto a percepire anche sulla pensione l'indennità integrativa speciale in misura intera (tra le tante: Sez.II di Appello n. 78 del 15.3.2000, n. 93 del 21.3.200, n. 131 del 12.4.2000, n. 141 del 5.5.2000, n. 188 del 16.5.2000, n. 257 del 25.7.2000, Sez.III di appello n. 9 del 18.1.2001, n. 215 dell'1.8.2001, Sez. di Appello per la regione Sicilia n. 99 del 28.7.2000, nn. 155 e 156 del 21.11.2000; Sez. giurisd. Liguria n. 484 del 12.5.2004).

Per quanto concerne invece, in particolare, la cumulabilità di più indennità integrativa speciali da parte del titolare di plurimi trattamenti pensionistici, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 516 del 2000, riguardante la legge regionale della Sicilia n. 41 del 1985, aveva sancito che, anche in presenza di diversi trattamenti pensionistici, il divieto generalizzato di cumulo delle predette indennità è da ritenersi illegittimo ove non sia previsto un ragionevole limite minimo di trattamento economico complessivo al di sotto del quale il divieto debba essere necessariamente escluso.

Con quest'ultima pronuncia di incostituzionalità la Corte aveva espunto dall'ordinamento una disposizione contenente lo stesso principio di cui all'art. 99, secondo comma, del D.P.R. n. 1092 del 1973, superando, in questo caso, la propria precedente giurisprudenza (sentenza Corte Costituzionale n. 494 del 1993), che individuava nel cosiddetto "minimo INPS", ovvero nell'importo corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti, il limite minimo di pensione al di sotto del quale il divieto è escluso.

A seguito di tale pronuncia, la giurisprudenza della Corte dei conti, nonostante i pronunciamenti delle Sezioni Riunite (sentenza n. 14/QM dell'11 luglio 2003 e n. 2/QM del 22 febbraio 2006), ha spesso ritenuto, anche nell'ipotesi di concorso di più pensioni, l'illegittimità del divieto di cumulo di indennità integrative speciali in assenza della previsione legislativa di un limite minimo della pensione al di sotto del quale tale divieto deve essere necessariamente escluso, riconoscendo al pensionato il diritto a percepire l'indennità integrativa speciale in misura intera (Sez. Giurisd. Marche, sent. n. 2873 del 27.3.2000; Sez. Giurisd. Terza Centrale, sentt. n. 26 del 6.2.2001, n. 66 del 28.3.2001, n. 33 del 18.2.2002 e n. 738 del 7.12.2005; Sez. Giurisd. Toscana sent. n. 293 del 18.4.2002; Sez. Giurisd. Liguria sentt. n. 413 del 17.6.2002, n. 855 del 30.10.2002, n. 615 dell'8.8.2003, n. 966 del 10.12.2003, n. 1495 del 6.12.2005 e n. 840 del 4.10.2006; Sez. Giurisd. Lazio, sent. n. 2493 del 7.11.2005, n. 502 dell'11.4.2007 e n. 741 del 16.5.2008; Sez. Giurisd. Lombardia sent. n. 17 del 17.1.2006; Sez. Giurisd. Sicilia sent. n. 338 del 25.1.2006 e n. 870 del 28.03.2007; Sez. Giurisd. Emilia Romagna sent. n. 847 del 30.10.2007).

La stessa Corte Costituzionale, investita ripetutamente della questione di legittimità costituzionale afferente la permanenza nell'ordinamento del divieto di cumulare più indennità integrative speciali da parte del titolare di più trattamenti pensionistici (ordinanze n. 438 del 14 - 23.1998 e n 517 del 15-21 novembre 2000), ha affermato che, in conseguenza delle sue note sentenze n. 566/1989, n. 204/1992 e n. 494/1993, non sono più rinvenibili nell'ordinamento vigente disposizioni cui possa essere ricondotto il divieto di cumulo, o perché già espunte (l'art. 254 del D.P.R. n. 1092/1973 ha abrogato tutte le norme relative al trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato vigenti alla data del 31 dicembre 1973, con eccezione di quelle espressamente richiamate nello stesso testo) o perché dichiarate costituzionalmente illegittime, come l'art. 99, commi secondo e quinto, del predetto D.P.R. n. 1092/73, o, infine, perché prive di contenuto autonomo, come l'art. 130, ultimo comma, dello stesso D.P.R., il quale presuppone un valido divieto di cumulo, allo stato non più esistente.

Nonostante tale situazione, la Corte dei Conti, in sede di appello, ha recentemente assunto una posizione negativa rispetto all'accoglimento di domande di pluripensionati (Corte conti, Sez. Prima n. 236 2 259 del 2008; Sez. Terza n. 191 del 2008)

In tali sentenze è stata rivista criticamente l'orientamento che riconosce anche al titolare di plurimi trattamenti pensionistici il diritto di cumulare le relative indennità.

Le predette pronunce hanno fatto seguito alla ordinanza della Corte Costituzionale n. 119 del 2008, con cui la stessa, investita ancora una volta della questione di costituzionalità dell'art. 99, 2° comma, del D.P.R. 23 dicembre 1973, n. 1092, ha restituito gli atti ai giudici remittenti affinché procedessero ad una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione alla luce dello "ius superveniens" costituito dall'art. 1, commi 774, e 776, della l. 27 dicembre 2006, n. 296.

Per confutare l'impostazione recentemente assunta dalla giurisprudenza di appello vale richiamare l'orientamento meditato e lucido che la giurisprudenza di primo grado sta assumendo contro il rinnovatamente restrittivo trend della giurisprudenza di appello.

Come osservato da Corte Conti, Sez. Giur. Liguria 606/2008 del 22 ottobre 2008:

"A quest'ultimo riguardo, premette la Sezione che l' art. 15, comma 3, della legge n. 724 del 1994 ha trasformato, a decorrere dal 1° gennaio 1995, quella che era una retribuzione accessoria in una retribuzione primaria, facendo così venir meno il divieto di cumulare emolumenti che, pur essendo riconducibili a quella che era l'Indennità integrativa speciale, hanno assunto natura giuridica diversa (retribuzione primaria e non più accessoria).

Ciò posto, il comma 774 della legge n. 296 del 2006, nel dare l'interpretazione autentica del comma 41 dell'art. 1 della legge 8 agosto 1995, n. 335, relativo alla liquidazione delle pensioni di riversibilità, ha considerato l'indennità integrativa speciale, a decorrere dall'entrata in vigore della legge 335/1995 e indipendentemente dalla data di liquidazione della pensione diretta, "parte integrante del complessivo trattamento pensionistico", ritenendola strutturalmente conglobata nella pensione.

Il successivo comma 776, abrogando l'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha eliminato dall'ordinamento la norma che prevedeva per le pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 (cioè aventi tale decorrenza anche se liquidate dopo) e per le pensioni di riversibilità ad esse riferite, la perdurante applicabilità dell'art. 2 della legge n. 324 del 1959 e successive modificazioni ed integrazioni.

Tale disposizione abrogativa, ha fatto pertanto venir meno il carattere di emolumento accessorio dell'indennità integrativa speciale anche per le pensioni dirette liquidate fino al 31.12.1994, a decorrere, però, dal 1° gennaio 2007, attesa l'efficacia non retroattiva della stessa.

Alla luce delle surriferite nuove disposizioni, la questione della cumulabilità di più indennità integrative speciali rimane quindi circoscritta alle fattispecie in cui, come nel caso in esame, entrambe le pensioni sono state liquidate a decorrere da data anteriore al 1° gennaio 1995 e fino all'1.1.2007, allorché anche l'indennità integrativa speciale in godimento su pensioni anteriori all'1.1.1995 cessa di avere carattere accessorio, divenendo parte integrante del trattamento pensionistico.

Ciò considerato, per tali limitate fattispecie, non sembra a questo giudice che lo "ius superveniens" abbia apportato modifiche sostanziali al preesistente quadro normativo tenuto presente dalla surriferita giurisprudenza, che, sulla base della ritenuta obliterazione del divieto di cumulo delle I.I.S. accedenti a più trattamenti pensionistici, andando in diverso avviso rispetto alla decisione n. 2QM del 2006 delle Sezioni Riunite di questa Corte, ammette incondizionatamente il diritto di cumulo delle indennità integrative speciali.

Di conseguenza, non rinvenendosi nelle decisioni che hanno rivisitato la questione (Corte conti, Sez. Prima n. 236 e 259 del 2008; Sez. Terza n. 191 del 2008) argomentazioni convincenti in contrario, questo giudice ritiene di dover confermare l'orientamento fino ad oggi costantemente seguito da questa e da altre sezioni territoriali per oltre un decennio in numerosissime sentenze, la quasi totalità delle quali sono divenute definitive a seguito della loro conferma in appello.

Per le considerazioni svolte, nella specie, trattandosi di pensioni liquidate anteriormente al 1995, va dichiarato il diritto del ricorrente a percepire nella misura intera l'indennità integrativa speciale sulla pensione di riversibilità (iscrizione n. omissis ), di cui è titolare, senza pregiudizio per l'altra pensione di riversibilità su cui gode già di indennità integrativa speciale in misura intera.

La lucidità delle argomentazioni, che qui sono portate a sostegno della posizione dei doppi pensionati fa da contraltare alle invero non rettilinee guide alla base della recente (e si spera frutto di un approccio non ancora definitivo) linea negativa di appello.

Esaminiamo una sentenza che si colloca in tale negativa prospettiva:

-in passato il Giudice d'Appello si era pronunciato in senso positivo per poi rivisitare tale orientamento condividendo quello indicato dalle Sezioni Riunite con la sentenza n. 2/QM/2006 che negava il diritto del pensionato alla corresponsione dell'emolumento in questione;

-peraltro, la possibilità di corrispondere la doppia indennità integrativa speciale solo al pensionato-lavoratore e non anche al titolare di due pensioni avrebbe potuto costituire un'evidente discriminazione ai sensi dell'art. 3 della Costituzione, dovendosi considerare la situazione del percettore di reddito da sole pensioni certamente più degna di tutela.

Orbene, la Corte Costituzionale, con la richiamata ordinanza n. 119/2008, premesso che l'art. 1, comma 776 della L. 27 dicembre 2006 n. 296 ha abrogato l'art. 15, comma 5, della L. n. 724 del 1994 e che l'art. 1, comma 774 ha dettato una norma di interpretazione autentica relativa al computo dell'indennità integrativa speciale per le pensioni di reversibilità, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta, ha stabilito che tale abrogazione ha di fatto eliminato anche il riferimento alla perdurante applicabilità - quanto alle pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 ed a quelle di riversibilità ad esse riferite- delle disposizioni relative alla corresponsione dell'indennità in questione sui trattamenti pensionistici previsti dall'art. 2 della L. n. 324 del 1959 e successive modificazioni.

Alla luce di tale situazione -costituente, secondo il Giudice costituzionale, jus superveniens nell'ambito dei giudizi di costituzionalità riguardanti il problema della doppia indennità integrativa speciale- la ricordata Sezione III (vedi sentenza12.5.2008, n. 163) ha ritenuto superati i precedenti dubbi di legittimità costituzionale da essa stessa avanzati, relativi alle norme disciplinanti il divieto di cumulo in questione: ciò considerando che nel momento in cui, con l'abrogazione dell'art. 15 comma 5, della L. n. 724/1994, è venuta meno qualsiasi "tutela" nei confronti delle categorie più deboli (esclusione della doppia indennità integrativa speciale in misura intera per le pensioni di riversibilità), non si vede come tale "tutela" possa permanere riguardo alla categorie meno deboli (titolari di pensione diretta).

Questo Giudice pienamente condivide tale posizione, già espressa anche nella precedente sentenza 236/08.

Da quanto sopra esposto consegue che, alla sig.ra M., non spetta la corresponsione -sulla pensione privilegiata percepita- dell'indennità integrativa speciale in misura intera, bensì solo nell'importo corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensione lavoratori dipendenti.

295/2008 del 7 luglio 2008 - Sezione Prima Centrale di Appello

Orbene, la sentenza in esame si pone in una prospettiva - lo si consente- non condivisibile, laddove si presuppone che la giurisprudenza abbia ormai ritenuto superati i precedenti dubbi di legittimità costituzionale da essa stessa avanzati: infatti, in realtà i dubbi erano rimasti, tanto che la questione era stata appunto rimessa alla Corte Costituzionale.

La Consulta, da parte propria, non ha dichiarato infondata la questione, bensì ha semplicemente rimandato il problema al mittente sulla base del rinnovato assetto normativo, assetto che, retraottivamente dal 1 gennaio 1995, ha visto cancellare la indennità integrativa speciale come voce autonoma (la cui coesistenza su due trattamenti poteva comportare il contenzioso).

Con ciò la Corte Costituzionale ha neppure troppo implicitamente risolto il problema dal 1 gennaio 1995 in poi; infatti, la Corte non ha potuto che prendere atto del fatto che il legislatore della finanziaria 27.12.2006 n° 296 aveva disciplinato retroattivamente non solo con riferimento alle pensioni di reversibilità, ma anche verso quelle dirette:

L'Art. 1 comma 774 L. 27 dicembre 2006 n. 296 così recita "L'estensione della disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito del regime dell'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall'articolo 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso che per le pensioni di reversibilità sorte a decorrere dall'entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta, l'indennità integrativa speciale già in godimento da parte del dante causa, parte integrante del complessivo trattamento pensionistico percepito, è attribuita nella misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilità.

Come si vede, l'art. 1 comma 774 citato non si è limitato a fornire il principio del conglobamento della contingenza nella pensione per le reversibilità, ma ha affermato la stessa e identica regola anche per le pensioni dirette, attribuendo retroattivamente tale qualità anche alle pensioni dirette (quella del dante causa), che, stabilisce interpretativamente il legislatore della Finanziaria 2007, aveva già come parte integrante la contingenza; contemporaneamente il legislatore della finanziaria con il comma 776 ha abrogato la norma, art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, che aveva conservato rilevanza autonoma alla contingenza per le pensioni ante 31 dicembre 1994, e relative reversibilità, una disposizione ritenuta sovrabbondante, stante appunto la intervenuta estensione del principio della estensione del regime AGO (dove, si noti, la contingenza aveva cessato di avere rilevanza autonoma fin dal 1 gennaio 1984, ex art. 21 l. 730/83) e dunque, si ribadisce, stante l'intervenuta sostituzione del regime della contingenza quale voce a se stante fin dalla riforma pensionistica.

In sostanza, ciò di cui la Corte dei Conti in appello non si è avveduta è che in realtà il legislatore non ha creato un regime differenziato per pensioni di reversibilità e pensioni dirette, ma le ha parificate retroattivamente, per via interpretativa, stabilendo che la pensione, di reversibilità o diretta che sia, non ha più una voce autonoma IIS, analogamente a quanto avviene nel regime AGO dal 1984.

Sostenere che il legislatore, con il proprio intervento, abbia inteso privare di tutela le vedove, e dunque a maggior ragione i pensionati, vuol dire attribuire al legislatore una funzione di calamità fatale che non può attagliarsi al legislatore, né può esservi associata in via interpretativa.

Tale argomentazione non può essere interpretativa perché non è e non può essere giuridica.

L'orientamento negativo ha dunque desunto dalla sentenza della Corte Costituzionale esattamente il contrario di ciò che poteva trarne, non avvedendosi appieno del fatto che la Corte Costituzionale ha restituito gli atti ai remittenti avendo finito per prendere atto dell'intervenuta abrogazione del concetto stesso di contingenza dal 01.01.1995, tanto che, oggi (ma, in realtà, dal 1.01.1995, stante la retroattività dell'intervento interpretativo) non ha più senso parlare di cumulo di una indennità che non esiste più neppure per le pensioni nate prima della riforma (come non esiste più per quelle nate dopo).

Non è possibile sostenere che il legislatore, se ha ritenuto di colpire la categoria "debole", le vedove, a maggior ragione deve aver voluto colpire quella "forte", i pensionati; infatti, l'intervento del legislatore può essere visto come lesivo solo se si continua a considerare il problema sotto il profilo pre-finanziaria 2006, ossia con il problema che la contingenza, voce a parte rispetto alla pensione, sparisce di fronte ad altra contingenza su altra pensione; ciò, lo sappiamo bene, portava alla falcidia della pensione di reversibilità, dapprima privata della voce contingenza, e poi decurtata.

Ma, considerando che l'eliminazione del concetto di contingenza non si riferisca solo alle reversibilità, bensì a tutte le pensioni, anche dirette (non a caso il legislatore con il comma 776, ha abrogato la norma che conservava il concetto di contingenza come voce separata anche per le pensioni dirette) si capirà che la finanziaria 2007 ha in realtà solo portato chiarezza ed equità (ed il legislatore, per definizione, non è assurdo e iniquo, bensì giusto ed equo).

Infatti, le stesse vedove non sono state affatto "colpite", ma avranno anch'esse in realtà da guadagnare con i principi forniti dal legislatore della finanziaria 2006, se anche le pensioni dei loro danti causa dovevano essere considerate da dotarsi (nel loro importo finale cui applicare la percentuale di spettanza alla vedova) anche della contingenza, elemento integrante di quello che doveva essere la pensione, e che illegittimamente non veniva pagata al dante causa (visto che, come abbiamo appena visto, l'estensione del regime AGO, dove al contingenza aveva da molti anni perso rilevanza autonoma, è intervenuta anche per le pensioni pubbliche).

A rigore i principi sulle reversibilità post riforma ex l. 335/95 (60% della pensione, in luogo che 50%, come prima) sarebbero stati ben più favorevoli in valore assoluto (ossia senza contare le problematiche di cumulo dei redditi ex tabella F, che comunque hanno tutt'altra funzione) solo che, come poi la Corte Costituzionale con l'ordinanza 119/08 ha rilevato, per pensione si fosse considerato il coacervo di pensione base e iis, divenute, appunto, un unicum.

La soluzione che qui si propugna rende dunque giustizia sia alla Corte Costituzionale, la cui ordinanza 119/08, intesa nella accezione della sentenza negativa in commento, avrebbe colpevolmente avuto una funzione pilatesca, sia soprattutto al legislatore, che non ha colpito nessuno (né soggetti "forti" come i pensionati (!) né quelli più deboli come le vedove dei pensionati medesimi.

Considerando che dal 1 gennaio 1995 anche le pensioni dirette non avessero più avuto una voce contingenza (tanto che le reversibilità sarebbero state calcolate su dirette munite per forza dell'importo corrispondente, che aveva perso rilevanza autonoma) si giunge alla soluzione più giusta ed equa, oltre che più aderente alla volontà del legislatore.

Vero è che i dubbi di costituzionalità del preesistente e ipotetico divieto (tale ipotesi era alla base della rimessione degli atti alla Consulta nell'ultima occasione) permarrebbero per il momento anteriore all'entrata in vigore della legge 335/95; la questione, comunque, non rileva nella presente vicenda.

Genova, 19.12.08

Avv. Andrea Bava

Avv.andrea@studiolegalebava.it