Una tutela
giudiziaria per i disabili stranieri
(Mario
Pavone)
1. Premessa
L’Italia sta diventando un Paese multietnico. Le
ondate migratorie degli ultimi anni hanno condotto nel nostro paese milioni di
persone dalle caratteristiche fisiche e dalle origini etniche molto diverse
dalle nostre.
Nei confronti dei cittadini stranieri, i cui figli
frequentano le nostre scuole e sono a tutti gli effetti nostri concittadini, il
nostro Paese intende assicurare la necessaria tutela da ogni forma di
discriminazione.
Va sottolineato come la discriminazione sia sempre
dolorosa e come, in alcuni casi, possa divenire anche violenta.
Essa può assumere mille volti e nella maggior parte
dei casi è impossibile individuarne una forma ben connotata.
Talvolta anche il semplice disprezzo e la
discriminazione quotidiani e sottili offendono e arrecano danno alle vittime.
La discriminazione, inoltre, può manifestarsi nella
vita quotidiana e nei rapporti di dipendenza: durante la ricerca di un impiego,
sul posto di lavoro, alla ricerca di un alloggio, nel vicinato, a scuola, nei
con tatti con le autorità e all’interno della famiglia.
La discriminazione razziale è, per fortuna,
raramente diffusa in Italia ed ancora più raramente essa è dettata da
un’ideologia razzista e, nella maggior parte dei casi, essa si manifesta con
paure diffuse, pregiudizi e atteggiamenti aggressivi.
Non mancano, tuttavia, episodi isolati che meritano
di essere segnalati all’attenzione degli operatori del diritto per evitare in
avvenire il ripetersi di accadimenti che minano alla radice i principi di
civile convivenza e di rispetto della dignità umana che sono fondamentali per
ogni società multietnica.
In tale direzione assume un importante rilievo la
sentenza n. 46783/2005, con la quale la Suprema Corte ha condannato alla pena
di quattro mesi di reclusione un barista che si era più volte rifiutato di
servire le consumazioni richieste da cittadini nord africani.
L’esercente del bar rifiutava sistematicamente di
servire i cittadini extracomunitari, finché un giorno due di questi hanno
richiesto e ottenuto l’intervento della polizia.
Così il barista, che aveva rifiutato di servire due
caffè e aveva invitato i due a uscire dal locale, si è ritrovato in tribunale
accusato di aver commesso atti di discriminazione razziale.
Il Tribunale lo ha ritenuto colpevole e condannato
a quattro mesi di reclusione.
La sentenza è stata successivamente confermata in
appello e dalla stessa Suprema Corte che ha ribadito che il comportamento
dell’esercente non può trovare alcuna «ragione giustificatrice» se non
quella di «offendere la dignità dei cittadini extracomunitari a causa della
loro diversa razza ed etnia».
La Suprema Corte ha anche fatto riferimento, in
sentenza, alla Convenzione Onu di New York del 1966 volta alla eliminazione di
tutte le forme di discriminazione razziale per assicurare la stessa dignità
sociale ai cittadini di ogni stato e per reprimere penalmente i comportamenti
che costituiscono espressione di discriminazione razziale.
L’Italia, ha osservato la Corte, oltre ad aver
firmato questa Convenzione, ha anche varato proprie norme che mirano a far
cessare «in tempi rapidi, con l’azione civile, comportamenti di privati o della
pubblica amministrazione che producono discriminazione».
Tali norme prevedono anche il diritto al
risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali per chi abbia subito
atti discriminatori.
Ogni vittima di episodi di discriminazione ha
diritto di avere una tutela specifica per il proprio caso ed a maggior ragione
se si tratta di un soggetto disabile che già affronta con difficoltà la propria
esistenza quotidiana.
Di recente, la Corte Costituzionale, con sentenza
02.12.2005 n° 432, ha dichiarato la illegittimità dello art. 8, secondo comma,
della legge della Regione Lombardia n. 1/2002, come modificato dall’art. 5, co.
7, della legge della Regione Lombardia n. 25/2003, che escludeva i disabili
stranieri dalla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di
linea in quanto la norma risultava emanata in violazione del principio di
uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, ed in conseguenza ha esteso
tale principio a tutte le Regioni d’Italia.
Secondo la Corte delle Leggi, il principio della
parità di trattamento, sancito dall'articolo 3 della Costituzione, comporta che
non può essere praticata alcuna discriminazione in pregiudizio delle persone
con disabilità.
2. Il quadro normativo
Tale principio è, invero, contenuto nella Carta dei
diritti fondamentali proclamata solennemente dai Presidenti del Parlamento
europeo, del Consiglio e della Commissione a nome delle tre istituzioni nel
corso della Conferenza intergovernativa tenutasi a Nizza nel dicembre 2000.
La Carta comprende 7 Capi, il terzo dei quali
dedicato all'Uguaglianza (articoli da 20 a 26).
Accanto all'articolo 21, relativo al tema della
discriminazione in tutti i suoi aspetti (razziale, etnico, religioso, ecc.),
gli articoli seguenti sono dedicati a categorie specifiche (bambini, anziani,
disabili, ecc.).
In particolare, recita l’art. 21:
1. È vietata qualsiasi forma di discriminazione
fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l'origine
etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le
convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l'appartenenza
ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l'età o le
tendenze sessuali.
2. Nell'ambito d'applicazione del trattato che
istituisce la Comunità europea e del trattato sull'Unione europea è vietata
qualsiasi discriminazione fondata sulla cittadinanza, fatte salve le
disposizioni particolari contenute nei trattati stessi."
Il Decreto Legislativo n. 215 del 9 luglio 2003 ha
recepito quanto previsto dalla normativa comunitaria in materia, stabilendo
delle relazioni tra trattamento discriminatorio e atti di razzismo (molestie,
intimidazioni, ecc.).
L’Italia ha, quindi, adottato integralmente la
nozione di discriminazione applicata in abito comunitario, distinguendo tra
- discriminazione diretta, rivolta al singolo
individuo che viene trattato in maniera sfavorevole rispetto a quanto dovrebbe
accadere in una situazione analoga;
- discriminazione indiretta, quando “una
disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un comportamento
apparentemente neutri possono mettere le persone di una determinata razza od
origine etnica in una posizione di particolare svantaggio rispetto ad altre
persone”.
L’articolo 3 del medesimo decreto stabilisce anche
l’ambito di applicazione della norma, individuando il lavoro, l’accesso ai
servizi, l’accesso alla casa, la sanità e l’istruzione come ambiti di
intervento.
Anche il Testo unico sull’immigrazione (Legge
189/2002) ha introdotto una norma di tutela con l’art.43 “Discriminazione per
motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi”, che dispone:
1. Ai
fini del presente capo, costituisce discriminazione ogni comportamento che,
direttamente o indirettamente, comporti una distinzione, esclusione,
restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l'ascendenza o
l'origine nazionale o etnica, le convinzioni e le pratiche religiose, e che
abbia lo scopo o l'effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento,
il godimento o l'esercizio, in condizioni di parità, dei diritti umani e delle
libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale e culturale e in
ogni altro settore della vita pubblica.
2. In
ogni caso compie un atto di discriminazione:
a) il
pubblico ufficiale o la persona incaricata di pubblico servizio o la persona
esercente un servizio di pubblica necessità che nell'esercizio delle sue
funzioni compia od ometta atti nei riguardi di un cittadino straniero che,
soltanto a causa della sua condizione di straniero o di appartenente ad una
determinata razza, religione, etnia o nazionali, lo discriminino ingiustamente;
b)
chiunque imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire beni o
servizi offerti al pubblico ad uno straniero soltanto a causa della sua
condizione di straniero o di appartenente ad una determinata razza, religione,
etnia o nazionalità;
c) chiunque
illegittimamente imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire
l'accesso all'occupazione, all'alloggio, all'istruzione, alla formazione e ai
servizi sociali e socio-assistenziali allo straniero regolarmente soggiornante
in Italia soltanto in ragione della sua condizione di straniero o di
appartenente ad una determinata razza, religione, etnia o nazionalità; chiunque
impedisca, mediante azioni od omissioni, l'esercizio di un'attività economica
legittimamente intrapresa da uno straniero regolarmente soggiornante in Italia,
soltanto in ragione della sua condizione di straniero o di appartenente ad una
determinata razza, confessione religiosa, etnia o nazionalità;
e)il
datore di lavoro o i suoi preposti i quali, ai sensi dell'articolo 15 della
legge 20 maggio 1970, n. 300, come modificata e integrata dalla legge 9
dicembre 1977, n. 903, e dalla legge 11 maggio 1990, n. 108, compiano qualsiasi
atto o comportamento che produca un effetto pregiudizievole discriminando,
anche indirettamente, i lavoratori in ragione della loro appartenenza ad una
razza, ad un gruppo etnico o linguistico, ad una confessione religiosa, ad una
cittadinanza. Costituisce discriminazione indiretta ogni trattamento
pregiudizievole conseguente all'adozione di criteri che svantaggino in modo
proporzionalmente maggiore i lavoratori appartenenti ad una determinata razza,
ad un determinato gruppo etnico o linguistico, ad una determinata confessione
religiosa o ad una cittadinanza e riguardino requisiti non essenziali allo svolgimento
dell'attività lavorativa. 3. Il presente articolo e l'articolo 44 si applicano
anche agli atti xenofobi, razzisti o discriminatori compiuti nei confronti dei
cittadini italiani, di apolidi e di cittadini di altri Stati membri dell'Unione
europea presenti in Italia.
3. La tutela dei disabili stranieri
In
questo quadro normativo si inserisce la nuova Legge 01.03.2006 n° 67 che
prevede una tutela giurisdizionale contro gli atti ed i comportamenti
discriminatori nelle forme previste dall'art. 44, commi da 1 a 6 e 8, del Testo
unico sull'immigrazione in favore dei disabili stranieri.
Le nuove
disposizioni stabiliscono che:
Il
provvedimento, anzitutto, stabilisce il comportamento cui le istituzioni sono
tenute, nei confronti dei disabili, per garantire il rispetto effettivo del
principio di parità di trattamento e la promozione delle pari opportunità.
Il
provvedimento descrive la condotta discriminatoria fissando la nozione di
discriminazione sia diretta che indiretta, facendo riferimento alla direttiva
n. 2000/43/CE relativa alla parità di trattamento fra le persone,
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica, ed alla direttiva n.
2000/78/CE relativa alla parità di trattamento in materia di occupazione e
condizioni di lavoro.
Il
provvedimento inoltre delinea il quadro della tutela giurisdizionale con la
relativa legittimazione ad agire.
In tal
senso il provvedimento prevede la possibilità di attivare la procedura
giurisdizionale di cui all'art. 44 del decreto legislativo n. 286/98 ai casi di
discriminazione connessi alla disabilità, al fine di garantire al disabile una
tutela celere e spedita.
Di
particolare rilievo risulta appare la previsione che estende la legittimazione
ad agire in giudizio, sia per i casi di discriminazione individuale che
collettiva ad associazioni ed enti costituiti a tutela dei disabili.
Tale
estensione è prevista sia su delega del disabile, sia nell'ipotesi in cui i
suddetti organismi abbiano interesse ad intervenire nei giudizi per danni
subiti dal disabile, o ritengano di ricorrere in sede di giurisdizione
amministrativa per l'annullamento di atto.
A tal
proposito va ricordato che per contribuire a conseguire questo obiettivo ed in
attuazione ad una direttiva dell’UE, dal 16 novembre 2004 è stato istituito
presso il Ministero delle Pari opportunità l’ “Ufficio per la promozione della
parità di trattamento e la rimozione delle discriminazioni fondate sulla razza
o origine etnica” (UNAR).
Scopo
della iniziativa è quello di assistere, in collaborazione con le associazioni e
gli enti presenti su tutto il territorio nazionale, le stesse vittime anche nel
percorso giurisdizionale, ove esse decidano di agire in giudizio, per
l’accertamento e la repressione del comportamento discriminatorio.
Presso
l’Ufficio è stato istituito un apposito registro presso il quale gli enti e le
associazioni possono iscriversi per ottenere il riconoscimento di agire in
giudizio in nome e per conto delle vittime dei fenomeni discriminatori.
Significative
sono anche le disposizioni normative introdotte nell’ordinamento con le quali
si stabilisce un quadro generale per le parità di trattamento in materia di
occupazione e di condizioni di lavoro. Con tali disposizioni non solo si
ribadisce il divieto di discriminazione dei lavoratori per fattori legati alla
religione, alle convinzioni personali, alla disabilità, all’età o
all’orientamento sessuale, ma si prevedono specifici meccanismi processuali per
garantire alle vittime di tali discriminazioni una rapida ed efficace tutela
giurisdizionale.
Va pure
ricordato che l'inserimento lavorativo dei disabili è stato recentemente
disciplinato dalla L. 68/99 che promuove l'inserimento e l'integrazione
lavorativa delle persone disabili attraverso servizi di sostegno e di
"collocamento mirato" in funzione delle esigenze aziendali e delle
capacità del singolo. Tutti i datori di lavoro privati (a partire da almeno 15
dipendenti) e le pubbliche amministrazioni nonché gli enti pubblici economici,
sono tenuti ad inserire soggetti disabili nel proprio organico, in numero
proporzionale alla totalità dei lavoratori impiegati. L'azienda, a fronte di
particolari situazioni specificate dalla legge, può sospendere l'obbligo o
richiederne l'esonero parziale.
4. La tutela giurisdizionale
In base
all’art.3 della nuova Legge “La tutela giurisdizionale avverso gli atti ed i
comportamenti di cui all'articolo 2 della presente legge e' attuata nelle forme
previste dall'articolo 44, commi da 1 a 6 e 8, del testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286.
Il
ricorrente, al fine di dimostrare la sussistenza di un comportamento
discriminatorio a proprio danno, puo' dedurre in giudizio elementi di fatto, in
termini gravi, precisi e concordanti, che il giudice valuta nei limiti di cui
all'articolo 2729, primo comma, del codice civile.
Con il
provvedimento che accoglie il ricorso il giudice, oltre a provvedere, se
richiesto, al risarcimento del danno, anche non patrimoniale, ordina la
cessazione del comportamento, della condotta o dell'atto discriminatorio, ove
ancora sussistente, e adotta ogni altro provvedimento idoneo, secondo le
circostanze, a rimuovere gli effetti della discriminazione, compresa
l'adozione, entro il termine fissato nel provvedimento stesso, di un piano di
rimozione delle discriminazioni accertate.
Il
giudice può ordinare la pubblicazione del provvedimento di cui al comma 3, a
spese del convenuto, per una sola volta, su un quotidiano a tiratura nazionale,
ovvero su uno dei quotidiani a maggiore diffusione nel territorio interessato”.
La norma
richiama espressamente alcuni commi dell’art.44 del TU sull’immigrazione che
stabiliscono testualmente:
1.Quando
il comportamento di un privato o della pubblica amministrazione produce una
discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi, il giudice
però, su istanza di parte, ordinare la cessazione del comportamento
pregiudizievole e adottare ogni altro provvedimento idoneo, secondo le
circostanze, a rimuovere gli effetti della discriminazione.
6.
Contro i provvedimenti del pretore è ammesso reclamo al tribunale nei termini
di cui all'articolo 739, secondo comma, del codice di procedura civile. Si
applicano, in quanto compatibili, gli articoli 737, 738 e 739 del codice di
procedura civile.
8.
Chiunque elude l'esecuzione di provvedimenti del pretore di cui ai commi 4 e 5
e dei provvedimenti del tribunale in composizione monocratica di cui al comma 6
è punito ai sensi dell'articolo 388, primo comma, del codice penale.
Il rito
previsto dall’art.44 del TU in materia di immigrazione predispone, quindi, a
protezione del soggetto discriminato, un percorso giudiziale estremamente agile
col quale egli potra', a termini del co.1, non solo ottenere una tutela di tipo
inibitorio, ma “ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a
rimuovere gli effetti della discriminazione”, come, ad esempio, la
disapplicazione dell’atto amministrativo illecito e l’ordine rivolto alla p.a.
di provvedere a ripristinare o riconoscere l’interesse leso o negato.
Contro
comportamenti che producono discriminazione per motivi razziali, etnici,
nazionali o religiosi, la parte lesa può rivolgersi al Tribunale dove si trova
il proprio domicilio per chiedere che sia ordinata la cessazione del
comportamento pregiudizievole e adottato ogni altro provvedimento idoneo a
rimuovere gli effetti della discriminazione.
Con la
decisione che definisce il giudizio il Tribunale può condannare il soggetto che
ha posto in essere il comportamento discriminatorio al pagamento, in favore della
vittima, oltre che dell’eventuale perdita patrimoniale, anche del cosiddetto
danno morale.
Tale
ultimo profilo rappresenta una novità per il nostro ordinamento, così
svincolando il risarcimento del danno morale dalla sussistenza degli estremi di
reato.
L’azione
civile contro la discriminazione è un procedimento di volontaria giurisdizione,
pertanto libero nelle forme e azionabile direttamente dall’interessato, senza
il bisogno dell’obbligatoria assistenza tecnica di un avvocato.
In tal
senso la procedura risulta rapida e semplificata ma incontra comunque il grave
limite del principio dell’onere della prova previsto dall’art. 2697 Codice
Civile, che continua a gravare sul soggetto che ritiene di aver subito un
comportamento discriminatorio.atteso che, secondo la norma introdotta “Il
ricorrente, al fine di dimostrare la sussistenza di un comportamento
discriminatorio a proprio danno, puo' dedurre in giudizio elementi di fatto, in
termini gravi, precisi e concordanti, che il giudice valuta nei limiti di cui all'articolo
2729, primo comma, del codice civile”.
5. Conclusioni
Secondo
le direttive impartite dalla UE, le discriminazioni basate sulla razza o
sull'origine etnica possono pregiudicare il conseguimento degli obiettivi del
trattato istitutivo della Comunità Europea, in particolare il raggiungimento di
un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del
tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la
solidarietà.
Esse
possono anche compromettere l'obiettivo di sviluppare l'Unione europea in
direzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
In
particolare il 15 luglio 1996 il Consiglio Europeo ha adottato un'azione comune
(96/443/GAI) nell'ambito dell'azione intesa a combattere il razzismo e la xenofobia
in cui gli Stati membri si impegnano ad assicurare un'effettiva cooperazione
giudiziaria per quanto riguarda i reati basati sui comportamenti razzisti o
xenofobi.
Per
assicurare lo sviluppo di società democratiche e tolleranti che consentono la
partecipazione di tutte le persone a prescindere dalla razza o dall'origine
etnica, le azioni specifiche nel campo della lotta contro le discriminazioni
basate sulla razza o l'origine etnica dovrebbero andare al di là dell'accesso
alle attività di lavoro dipendente e autonomo e coprire ambiti quali
l'istruzione, la protezione sociale, compresa la sicurezza sociale e
l'assistenza sanitaria, le prestazioni sociali, l'accesso a beni e servizi e la
loro fornitura.
Qualsiasi
discriminazione diretta o indiretta basata sulla razza o l'origine etnica
dovrebbe pertanto essere proibita in tutta la Comunità.
Tale
divieto di discriminazione dovrebbe applicarsi anche nei confronti dei
cittadini dei paesi terzi, ma non comprende le differenze di trattamento basate
sulla nazionalità e lascia impregiudicate le disposizioni che disciplinano
l'ingresso e il soggiorno di cittadini dei paesi terzi e il loro accesso
all'occupazione e all'impiego.
Nell'attuazione
del principio della parità di trattamento a prescindere dalla razza e dall'origine
etnica la Comunità dovrebbe mirare, conformemente all'articolo 3, paragrafo 2,
del trattato CE, ad eliminare le ineguaglianze, nonché a promuovere la parità
tra uomini e donne, soprattutto in quanto le donne sono spesso vittime di
numerose discriminazioni.
La
valutazione dei fatti sulla base dei quali si può argomentare che sussiste
discriminazione diretta o indiretta è una questione che spetta alle autorità
giudiziarie nazionali o ad altre autorità competenti conformemente alle norme e
alle prassi nazionali.
Tali
norme possono prevedere in particolare che la discriminazione indiretta sia
stabilita con qualsiasi mezzo, compresa l'evidenza statistica.
È
importante proteggere tutte le persone fisiche contro la discriminazione per
motivi di razza o di origine etnica. Gli Stati membri dovrebbero inoltre, se
del caso e conformemente alle rispettive tradizioni e prassi nazionali,
prevedere una protezione per le persone giuridiche che possono essere
discriminate per motivi di razza o origine etnica dei loro membri.
Il
divieto di discriminazione non dovrebbe pregiudicare il mantenimento o
l'adozione di misure volte a prevenire o compensare gli svantaggi incontrati da
un gruppo di persone di una determinata razza od origine etnica e tali misure
possono permettere le organizzazioni delle persone in questione se il loro
principale obiettivo è la promozione di speciali necessità delle stesse.
In casi
strettamente limitati, una differenza di trattamento può essere giustificata
quando una caratteristica collegata alla razza o all'origine etnica costituisce
un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell'attività
lavorativa, la finalità è legittima e il requisito è proporzionato. Tali casi
dovrebbero essere indicati nelle informazioni trasmesse dagli Stati membri alla
Commissione.
Le
vittime di discriminazione a causa della razza o dell'origine etnica dovrebbe
disporre di mezzi adeguati di protezione legale. Al fine di assicurare un
livello più efficace di protezione, anche alle associazioni o alle persone
giuridiche dovrebbe essere conferito il potere di avviare una procedura,
secondo le modalità stabilite dagli Stati membri, per conto o a sostegno delle
vittime, fatte salve norme procedurali nazionali relative a rappresentanza e
difesa in giustizia.
L'efficace
attuazione del principio di parità richiede un'adeguata protezione giuridica in
difesa delle vittime.
Le norme
in materia di onere della prova devono essere adattate quando vi sia una
presunzione di discriminazione e, per l'effettiva applicazione del principio
della parità di trattamento, l'onere della prova debba essere posto a carico
del convenuto nel caso in cui siffatta discriminazione sia dimostrata.
Gli
Stati membri non sono tenuti ad applicare le norme in materia di onere della
prova ai procedimenti in cui spetta al giudice o ad altro organo competente
indagare sui fatti. I procedimenti in questione sono pertanto quelli in cui
l'attore non deve dimostrare i fatti, sui quali spetta al giudice o ad altro
organo competente indagare.
Gli
Stati membri dovrebbero, infine, promuovere il dialogo tra le parti sociali e
con organizzazioni non governative ai fini della lotta contro varie forme di
discriminazione.
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Come riferisce Anna Teresa Paciotti in Studiolegale - Law
v. P. Morozzo, Gli atti discriminatori nel diritto civile, alla luce degli
artt. 43 e 44 del t.u. sull’immigrazione, Università di Urbino.
v. L. Mughini, Discriminazione e contesto normativo internazionale e nazionale.
v. Direttiva 2000/43/CE
Consiglio del 29 giugno 2000 -Parità di trattamento fra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica.