La soppressione, a tutti i costi, dell’ente intermedio sembra essere diventato il “biglietto da visita” di buona parte delle forze politiche. Non importa fare un’attenta analisi costi-benefici, così come non importa simulare un ipotesi di scenario credibile del nuovo assetto istituzionale delle autonomie locali. Ciò che preme alla classe politica del momento è riuscire a dare una risposta immediata al sentimento di antipolitica che interessa una consistente fetta dell’opinione pubblica.
E così il Governo Berlusconi, dall’improvvisato, discutibilissimo e poi
stralciato art. 15 del D.L. n. 138 del 13/08/2011, come convertito
nella legge n. 148 del 14/09/2011, è passato alla rapida approvazione
di un disegno di legge costituzionale che, in luogo della
semplice riduzione delle Province sulla base di criteri quantitativi
(popolazione ed estensione territoriale), preferisce tranciare, con
l’autorevolezza di cui è dotata una spada costituzionale, l’esistenza
medesima dell’ente intermedio, espungendolo alla radice, cioè dalla
Costituzione.
La scelta del DDL costituzionale per intervenire sugli assetti
dell’articolazione repubblicana appare decisamente più saggia rispetto
al temerario percorso della decretazione d’urgenza, ma le riserve sul
merito della riforma rimangono integre e meritevoli di essere
partecipate alla riflessione e al dibattito non solo del mondo
politico. Se non altro, così condividendo le sagge parole del
Presidente della Repubblica, perchè bisogna “andarci piano” con le
modifiche alla Costituzione.
Se, i tempi tecnici previsti per una modifica costituzionale sono ben
noti, tanto da far dubitare alcuni commentatori sulla serietà del
percorso intrapreso, in alcune Regioni a Statuto speciale come la
Sicilia, la nuova ipotesi di lavoro varata dal Consiglio dei Ministri
nella seduta dell’8/09/2011, non frena la decisione del Governatore
Lombardo di perseguire comunque il proprio obiettivo
politico-programmatico nel sostituire le attuali “Province Regionali”
con i Liberi Consorzi di Comuni previsti dall’art. 15 dello Statuto
siciliano.
Né, tanto meno, la volontà di sottoporre uno specifico articolato di
disposizioni per realizzare la citata riforma in seno alla prossima
legge finanziaria regionale per l’anno 2012, risulta rallentata dalla
previsione contenuta nel citato DDL costituzionale che, all’art 3,
comma 6, così prevede: “Le disposizioni di cui alla presente legge
costituzionale si applicano alle Province delle Regioni a statuto
speciale, fatta eccezione per quelle autonome di Trento e di Bolzano”.
Infatti un autorevole rappresentante del Governo Lombardo non esita ad
affermare che “Per la Regione Siciliana il disegno di legge
costituzionale che prevede la soppressione delle Province è superfluo,
perché ancora una volta lo Statuto siciliano è antesignano delle linee
evolutive dell’assetto amministrativo dello Stato, Già 64 anni fa
ipotizzava un modello di organizzazione dell’ente intermedio, qual è
quello dei liberi consorzi di Comuni” . Dello stesso avviso sembra
essere lo stesso Governatore Raffaele Lombardo che in occasione della
recente visita del Presidente della Repubblica a Palermo si esprime in
questi termini: “Ho illustrato al Capo dello Stato il disegno di legge
per la costituzione dei liberi consorzi di Comuni, così come prevede
l’art. 15 del nostro Statuto speciale che non contempla le Province” .
Dando per buono che il Governatore Lombardo riesca a convincere
i novanta inquilini dell’Assemblea Regionale Siciliana, rimane il
dubbio sulla compatibilità degli effetti dei due disegni di riforma
delle autonomie locali, atteso che, ad oggi, solo quello
(costituzionale) approvato dal Consiglio dei Ministri è noto. In
disparte, ogni ulteriore riflessione sulla bontà di chi eccepisce che
per la modifica degli Statuti speciali possa essere seguito il diverso
procedimento previsto dagli Statuti medesimi, considerato che “…gli
statuti stessi, altro non sono che leggi costituzionali, pertanto
incapaci di resistere a leggi costituzionali successive, adottate
attraverso la procedura dell’art. 138 Cost.” .
Invero, mentre non è revocabile in dubbio che la soppressione o la
riduzione delle Province, così come risultava concepita originariamente
dall’art. 15 del citato D.L. n. 138, non può interessare le Regioni ad
autonomia speciale , con l’adozione di un percorso legislativo di rango
costituzionale, il differenziato livello di autonomia riconosciuto alle
medesime Regioni anche nei confronti degli Enti locali, sembra perdere
consistenza, cedendo di fronte all’esigenza di garantire il rispetto di
quei “principi di sistema” contenuti nella Costituzione.
Ora, mentre il tema dei rapporti tra Regioni ad autonomia speciale ed
enti locali, anche con particolare riferimento all’ipotesi di
soppressione delle Province prevista dal citato DDL costituzionale
merita uno specifico approfondimento, la riflessione che ci accingiamo
a fare (ovviamente senza alcuna pretesa di esaustività) concerne il
quadro ordinamentale siciliano nella prospettiva di riforma delle
Autonomie locali annunciate dal Governatore Lombardo.
Cercheremo quindi di mettere in evidenza la lenta ma progressiva
evoluzione della Provincia in Sicilia, la cui identificazione passa
dall’elenco delle spese allocate in bilancio sotto il regime del TULCP
del 1934, all’attribuzione di funzioni proprie con la L.r. n. 9/86, al
riconoscimento di ente esponenziale d’interessi sovraccomunali con la
L.r. n. 10/2000 ed, infine, al consolidamento di ente intermedio con la
L.r. n. 30/2000.
1. Dalle Province autarchiche alle Province Regionali
A differenza dei Comuni, che godono indubbiamente di una tradizione
identitaria ben più salda e radicata rispetto agli altri livelli
istituzionali, le Province sono, almeno nella fase originaria, una
creazione dello Stato, sulla scia del modello francese dei
Dipartimenti. La nascita di tali Enti nell’ordinamento italiano risale
alla fase storica preunitaria, essendo, in particolare, previsti
dall’ordinamento degli enti locali del Regno di Sardegna.
Con la spedizione dei Mille e con la dittatura garibaldina viene esteso
anche in Sicilia l’ordinamento degli Enti locali del Regno di Sardegna,
regolato dalla legge Rattazzi n. 3702 del 23/10/1859, in forza della
quale la Provincia viene dotata di autonomia amministrativa e di
rappresentanza elettiva . Fino agli anni ’90 del secolo XX la Provincia
rimane l’ente designato da tale legge, poi trasfuso nella legge
comunale e provinciale del 1865 e consolidato nella legge del
1881, dalla quale è stato ripreso, quasi del tutto immutato, nei
successivi Testi Unici.
La configurazione chiara e definitiva della Provincia, come vero e
proprio ente di governo locale, avviene con la legge Crispi del 1888 e
successivo Testo Unico del 1889. In questo testo la Provincia
effettivamente si configura come ente locale perché si separa
definitivamente dalla Prefettura, così perdendo “…la sua originaria
prevalente matrice di circoscrizione dell’amministrazione decentrata
del ministero dell’Interno per assumere la natura essenziale di ente
espressivo di una delle dimensioni del sistema dell’autonomia locale
tracciato dalla Costituzione” .
Con l’avvento del ventennio fascista, oltre ad aumentare i controlli
delle Province e sostituire al “sistema elettivo per la costituzione
dell’Amministrazione, il sistema della nomina governativa”, se ne
riorganizzano le funzioni in materia di sanità e igiene, opere
pubbliche, educazione nazionale, assistenza e beneficienza.
Dal 1945 al 1947 la Provincia viene amministrata da un delegato del
Governo centrale. Con l’entrata in vigore dello Statuto siciliano le
vecchie Province autarchiche sono formalmente soppresse e poste in
“amministrazione straordinaria”, sotto la guida di un delegato del
Governo regionale coadiuvato da una consulta, fino alla effettiva
creazione dei Liberi Consorzi tra Comuni (art. 266 dell’O.R.E.L.).
L’art. 15 dello Statuto siciliano - approvato con D.L. 15/05/1946 n.
455, convertito in legge costituzionale 26/02/1948 n. 2 – così recita:
“Le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne
derivano sono soppressi nell’ambito della Regione siciliana.
L’ordinamento degli enti locali si basa nella Regione stessa sui Comuni
e sui liberi Consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia
amministrativa e finanziaria. Nel quadro di tali principi spetta alla
Regione la legislazione esclusiva e la esecuzione diretta in materia di
circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali”. Ovviamente,
come è stato opportunamente affermato, “Si tratta di una manifestazione
di desiderio, la soppressione degli organi statali e (almeno
parte) degli enti pubblici di dimensione provinciale compete allo Stato
e non alla Regione: ma è significativa della volontà della Regione di
sostituire un proprio apparato periferico a quello statale preesistente
(prefetture, provveditorati agli studi, uffici del genio civile,
intendenze di finanza etc.)” .
La storia delle Province Regionali in Sicilia nasce invece nel 1955
allorquando, in applicazione del citato art. 15 dello Statuto siciliano
viene adottato con Decreto Legislativo Presidenziale n. 6 del
29/10/1955 l’Ordinamento amministrativo degli Enti locali nella Regione
Siciliana (O.R.E.L.), poi confermato dalla legge L.r. n. 16 del
15/03/1963. E’ nell’art. 17 del citato O.R.E.L. che il legislatore
introduce per la prima volta il termine “Provincia Regionale”. Detto
articolo, poi soppresso dall’art. 61 della L.r. n. 9/86, così dispone:
“I Liberi Consorzi costituiti a norma dei precedenti articoli attuano
il decentramento dell’Amministrazione regionale a mezzo dei loro
organi; svolgono le funzioni amministrative delegate dalla Regione,
nonché i compiti ed i servizi demandati dallo Stato. Con la legge che
ne approva lo Statuto, il Libero Consorzio assume la denominazione di
Provincia regionale contraddistinta col nome del Comune dove ha sede
l’Amministrazione consortile”.
Invero, dal testo della norma non si comprendono le ragioni per le
quali il legislatore ha inteso assegnare ai costituendi Liberi Consorzi
di Comuni la denominazione di “Provincia Regionale”. Riferiscono i
“bene informati” che il recupero del termine “Provincia” è apparso
necessario per non essere esclusi dai trasferimenti che lo Stato
riconosceva solamente a Comuni e Province. L’estensione “Regionale” fu
invece utilizzata sia per differenziare le nuove Province dai soppressi
Enti autarchici provinciali, sia per attuare il disegno ordinamentale
previsto dallo Statuto, attraverso il trasferimento di funzioni e
servizi dalla Regione al nuovo Ente.
Tale previsione statutaria rimane inattuata per lungo tempo, e la fase
di transizione, dura quasi vent’anni, fin tanto che l’Assemblea
Regionale Siciliana non decide di intervenire con una specifica legge
di attuazione della previsione statutaria contenuta nell’art. 15.
Tuttavia, detta fase non è caratterizzata da immobilismo istituzionale
anzi, alle “amministrazioni straordinarie” delle Province, la Regione
assicura l’elezione degli organi di governo attraverso l’applicazione
delle medesime norme già contenute nell’art. 25 della legge n. 16 del
07/02/1957. L’O.R.E.L., all’art. 25, infatti, testualmente dispone che
“Le norme della presente legge sono applicabili anche per le elezioni
degli organi dell’amministrazione straordinaria prevista dall’art. 266
del decreto legislativo presidenziale 29/10/1955, n. 6”.
Nel 1961 la Provincia nasce quindi come entità istituzionale con una
sua struttura amministrativa e di governo dotata di un Consiglio
Provinciale eletto col sistema di secondo grado, cioè dai Consigli dei
Comuni che ne fanno parte, che a sua volta elegge il Presidente della
Provincia e la Giunta provinciale. Nel 1970 viene altresì introdotto il
sistema di democrazia diretta per l’elezione dei rappresentanti del
Consiglio Provinciale.
In questo modo, alla Provincia del vecchio ordinamento, pur in regime
di “amministrazione straordinaria” viene riconosciuta dalla Corte
Costituzionale la necessaria autorevolezza istituzionale di ente
territoriale fino alla data di creazione dei Liberi Consorzi di
Comuni.
Attraverso il varo della L.r. n. 9 del 06/03/1986, che ha un vero e
proprio carattere esaustivo ed abrogativo della pregressa legislazione
contenuta nell’O.R.E.L., il legislatore siciliano, in un solo colpo,
avvia le procedure per la costituzione dei Liberi Consorzi di Comuni
denominandoli “Province Regionali”. L’art. 3 di detta legge,
riprendendo quanto già previsto dall’art. 17 dell’O.R.E.L., infatti
così recita: “L’amministrazione locale territoriale nella Regione
siciliana è articolata, in comuni ed in liberi consorzi di comuni
denominati <<province regionali>>”. Dal successivo art. 4,
comma 1, inizia l’inversione dei termini, dando priorità solamente alla
denominazione “Provincia Regionale”. I successivi articoli individuano,
infatti, le modalità di istituzione della “Provincia Regionale” (art.
5), le funzioni fondamentali (artt. 4, 8, 9, 10, 12, 13 e 14),
l’assetto organizzativo (artt. 22 e seguenti), gli assetti finanziari e
patrimoniali (artt. 48, 51, 52 e 53). In sostanza, mentre nell’art. 3
il Libero Consorzio di Comuni rappresenta il soggetto e la “Provincia
Regionale” il complemento, a partire dall’art. 4 la “Provincia
Regionale” diventa il soggetto e del Libero Consorzio di Comuni non si
parla più.
L’Assemblea Regionale Siciliana, con l’approvazione della successiva
L.r. n. 17 del 12/08/1989, all’art. 1, costituisce quindi “Le province
regionali di Agrigento, Caltanissetta, Catania, Enna, Messina, Palermo,
Ragusa e Trapani, risultanti dall’aggregazione in liberi consorzi
dei comuni residenti nell’ambito territoriale delle disciolte province,
già gestite dalle amministrazioni straordinarie provinciali, e con i
medesimi capoluoghi”.
2. Il consolidamento normativo della Provincia Regionale
Come già detto, la Provincia Regionale nasce terminologicamente
all’art. 17 dell’O.R.E.L. ed istituzionalmente con la L.r. n. 9/86, ma
la saldatura dell’Ente avviene attraverso un precipitato di norme
interne ed esterne all’ordinamento regionale, che mira da una parte a
trasferire funzioni e competenze, dall’altra a creare una rete di
natura comunitaria e costituzionale fondata sui principi di autonomia,
decentramento e sussidiarietà. Diversi fattori hanno quindi contribuito
a far emergere e consolidare il volto della Provincia Regionale, che
rappresentano altrettante tappe dell’evoluzione dell’ordinamento degli
enti locali.
La L.r. n. 22 del 09/05/86 sul “Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in
Sicilia”, approvata dall’A.R.S. lo stesso anno della L.r. n. 9/86, all’art. 49, individua una specifica attribuzione delle Province Regionali. Ma le competenze più specifiche affidate alla Provincia Regionale nell’ambito delle politiche socio-assistenziali sono contenute nell’art. 12 della L.r. n. 33 del 23/05/91. In forza di tale disposizione, compete alla Provincia Regionale provvedere alla assistenza dei ciechi e dei sordomuti rieducabili, curando anche il mantenimento degli stessi presso appositi istituti per ciechi e per sordomuti ai fini dell'assolvimento dell' obbligo scolastico, della formazione ed istruzione professionale e, se richiesto e sussistendo lo stato di povertà, del conseguimento di altro titolo di istruzione media di secondo grado, musicale, artistica ed universitaria.
Con le disposizioni di cui agli articoli 1 e 2 della
L.r. n. 34 del 05/09/1990, le Province Regionali acquisiscono ulteriori
competenze nel settore scolastico con particolare riferimento alle
istituzioni scolastiche regionali, eccezion fatta per il personale.
Con la L.r. n. 48 del 11/12/91 vengono introdotte
nell’ordinamento regionale alcune discipline contenute nella L. n.
142/90 su “Ordinamento delle autonomie locali”, in materia di statuti,
regolamenti, servizi pubblici, forme associative ecc.... Il legislatore
regionale estende alle Province Regionali tali istituti facendo salve
le disposizioni già contenute nella L.r. n. 9/86.
Con la L.r. n. 25 del 01/09/93 vengono individuate
alcune specifiche attività in materia di smaltimento dei rifiuti solidi
che le Province Regionali dovranno obbligatoriamente svolgere.
Nella stessa seduta del 01/09/93, con la L.r. n. 26, l’A.R.S. introduce
nel sistema di governo delle Province Regionali l’elezione diretta del
Presidente della Provincia, così uniformandosi al sistema elettorale
che un anno prima era stato adottato per i Comuni attraverso la L.r. n.
7/92. L’elezione diretta del Presidente della Provincia rappresente un
ulteriore momento di passaggio importante e positivo,
determinando una maggiore “visibilità” dell’Ente, caratterizzato da un
più forte legame con i cittadini e da un suo maggiore radicamento
territoriale.
Anche a seguito della sentenza della Corte
Costituzionale n. 408 del 15/12/1998 che respinge il ricorso della
Regione Siciliana avverso la legge n. 59/97, il legislatore regionale,
con la L.r. n. 10 del 15/05/2000, si adegua al processo in atto di
decentramento amministrativo (a Costituzione invariata) promosso dalle
leggi “Bassanini” e, all’art. 31, rubricato “Ripartizione delle
competenze tra Regione ed enti locali” così dispone: “In armonia con il
principio di sussidiarietà e con i principi enunciati dall'articolo 4
della legge 15 marzo 1997, n. 59, tutte le funzioni amministrative che
non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale sono conferite
agli enti locali”. Il comma 2 dell’art. 32 così recita: “Ai comuni e
alle province sono affidate competenze complete ed integrali”. Il comma
5 del medesimo articolo si spinge ancora oltre, introducendo gli
articoli 117, commi 1 e 2, e 118, comma 1, della Costituzione per
attribuire autorevolezza ordinamentale alla volontà della Regione di
organizzare l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale
attraverso i Comuni e le Province.
La “benedizione” di ente territoriale arriva alla
Provincia Regionale con l’art. 33 della medesima L.r. n. 10 del
15/05/2000. L’articolo 33, rubricato “Funzioni e compiti amministrativi
della provincia regionale”, introduce quel concetto di “area vasta” di
cui si parla solamente nel Disegno di legge-delega - Codice delle
Autonomie Locali – approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta
del 15/07/2009 ed ancora impantanato nelle aule parlamentari. Il 1°
comma, infatti, così dispone: “La provincia regionale, oltre a quanto
già specificamente previsto dalle leggi regionali, esercita le funzioni
ed i compiti amministrativi di interesse provinciale qualora riguardino
vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale, salvo
quanto espressamente attribuito dalla legge regionale ad altri soggetti
pubblici”. Nel 2° comma si conferma il valore della “programmazione
economico-sociale” e della “pianificazione territoriale” contenuto
nelle disposizioni di cui agli articoli 9,10, 11 e 12 della L.r. n.
9/86. In coerenza con tale nuovo disegno istituzionale viene detto che
“La scala provinciale permette di determinare su di una scala locale
(quale quella della piccola e media impresa e dei distretti
industriali, entrambi spina dorsale dell’economia italiana) l’insieme
delle reti senza però staccarsi dalla scala nazionale e
sovranazionale” e che “La Provincia rappresenta un elemento
essenziale nel più generale sistema della programmazione perché
partecipa alla programmazione regionale, perché ha il compito di
predisporre piani di sviluppo socioeconomico e perché ha il controllo
degli strumenti di pianificazione dei comuni, ponendo per essi le
premesse concrete per una reciproca armonizzazione, senza incidere,
direttamente e in forma particolare, sul contenuto pianificatorio dei
singoli Comuni” .
Nello stesso anno il legislatore regionale, adeguandosi alla riforma
delle Autonomie locali di cui al D.lgs. n. 265/99, introduce
espressamente il principio di sussidiarietà, nelle due versioni
(verticale ed orizzontale), attraverso la L.r. n. 30 del 23/12/2000.
L’art. 2, rubricato “Principio di sussidiarietà” così dispone: “I
comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle
conferite loro con legge dello Stato e della Regione, secondo il
principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro
funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente
esercitate dall'autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro
formazioni sociali”. Tale principio, ora di rango costituzionale (art.
118), introdotto nell’ordinamento siciliano, non distribuisce
direttamente le competenze, ma indica la regola cui la Regione deve
ispirarsi per la loro allocazione. In tal modo, la sussidiarietà in
senso verticale, così configurata, diventa anche per la Regione
Siciliana, il principio informatore dei rapporti tra i diversi livelli
di governo, sostituendosi al precedente modello a “cascata” . Da questo
momento, “Dovranno essere regolati i rapporti tra la Regione e gli enti
locali, visto che la nuova amministrazione dovrà essere essenzialmente
locale a meno che ci siano ragioni che rendano più congruo ed
efficiente la collocazione di una funzione amministrativa ad un
superiore livello territoriale di governo” .
All’art. 35 della L.r. n. 10/2000, poi modificato
dall’art. 22 della L.r. n. 2/2002, viene prevista l’adozione di
appositi decreti del Presidente della Regione, previo parere della
Conferenza Regione-autonomie locali, della Commissione affari
istituzionali e della Commissione bilancio dell'Assemblea regionale
siciliana, per l’individuazione dei procedimenti di competenza
rispettivamente delle Province Regionali e dei Comuni. In tale
contesto, l’Unione Regionale Province Siciliane (U.R.P.S.)
propone alla Regione Siciliana la sottoscrizione di un protocollo
d’intesa finalizzato ad una migliore attuazione del titolo IV della
L.r. n. 10/2000 per l’individuazione delle funzioni amministrative e
servizi da trasferire alle Province ed ai Comuni e per l’attuazione
dell’art. 7 del D.lgs. n. 112/98. Tale proposta, nonostante i solleciti
periodicamente formalizzati dall’Unione Regionale delle Province
Siciliane , è rimasta però lettera morta.
Significativa è altresì la legge finanziaria n. 388
del 23/12/2000, applicabile in Sicilia in quanto norma di contenimento
della spesa pubblica , che all’art. 52 attribuisce alla Provincia il
compito di coordinare il processo associativo dei comuni imposto
dall’operazione di trasferimento in attuazione della L. n. 59/97,
attribuendo in via interinale alla Provincia stessa le funzioni e i
compiti destinati ai Comuni in attesa della loro aggregazione
associativa.
Con l’art. 34 della L.r. n. 5/2005, il legislatore siciliano prevede anche per le Province Regionali la facoltà di consorziarsi al fine di usufruire del 5% delle risorse a ciò annualmente destinate per la gestione di politiche comuni d’interesse sovra provinciale. Si tratta di una disposizione che può attivare sinergie interistituzionali di notevole rilievo , ma ad oggi non risulta che la stessa abbia trovato applicazione.
Più recentemente, la competenza della Provincia Regionale viene estesa
anche alla materia dei rifiuti. L’art. 3 della L.r. n. 9 del 14/04/2010
è infatti tutto dedicato alle funzioni esercitate dalla Provincia in
aggiunta a quelle già previste dall’art. 197 del D.lgs. n.
152/2006.
Non va omessa la considerazione che “La dimensione territoriale
provinciale si è via via caratterizzata pure come la sede ordinaria a
livello locale di una serie di organizzazioni sociali, economiche e
politiche, che hanno considerato questo ambito come quello più
appropriato per legare le rispettive funzioni settoriali (pubbliche e
private) alla comunità ivi residente (v. camere di commercio,
associazioni sindacali e industriali, partiti politici e in molti casi
anche diocesi)” .
Tra le ragioni di questa crescita della Provincia Regionale si può
rilevare come la fine del mito della Regione imprenditrice e
pianificatrice abbia richiesto un ambito intermedio tra Comuni e
Regione, necessario per rispondere alle funzioni di area vasta e per la
gestione ottimale di reti di servizi e, in quest’ottica, vanno
considerati, non solo i compiti di programmazione della Provincia, ma
soprattutto alcune funzioni che la L.r. n. 9/86 assegna alle Province
Regionali nei confronti dei Comuni.
3. La natura giuridica della Provincia Regionale
Le argomentazioni fin qui illustrate ci consentono di fare alcune prime
valutazioni. Del modello consortile (rectius, associativo), a parte la
fase costitutiva, mediante libera scelta deliberata dai Consigli
comunali anche per il tramite dell’istituto del silenzio assenso, viene
mutuato dalla L.r. n. 9/86 solamente l’inattuata “gestione comune”
(art. 13) alla quale, peraltro, non viene riconosciuta personalità
giuridica. L’Assessorato Reg.le agli Enti locali commenta così tale
previsione normativa: “Mediante tale figura si procede alla
costituzione di organi intercomunali allo scopo di svolgere
congiuntamente servizi, di predisporre ed adottare unitariamente piani
intercomunali, di disporre congiuntamente di beni e di utilizzare
strutture tecniche particolari. Lo strumento materiale normativo è il
regolamento, deliberato dai consigli comunali e provinciali interessati
a maggioranza assoluta dei componenti in carica” . Inoltre, il
successivo art. 16, che disciplina la costituzione obbligatoria di
gestioni comuni per l’esercizio delle funzioni relative al
perseguimento di determinati obiettivi, potrebbe presentare profili
d’incostituzionalità per l'evidente lesione dell’autonomia riconosciuta
ai Comuni soprattutto dopo la riforma del Titolo V° della Costituzione.
In sostanza, il legislatore siciliano formalmente costituisce i Liberi
Consorzi di Comuni per avere la copertura dello Statuto ma, nella
sostanza del disegno normativo, e nella pratica istituzionale, crea
l’ente intermedio Provincia, che è tutt’altro che una semplice
denominazione del Libero Consorzio di Comuni.
Invero, non si è in presenza solo di norme auto qualificanti, che
notoriamente non sono determinanti ai fini della natura giuridica
dell’ente , per il semplice fatto che il testo della L.r. n. 9/86
contiene tutti gli indicatori sintomatici e tipici dell’ente
territoriale. E’ infatti presente nel Titolo III° la disciplina delle
funzioni fondamentali della Provincia Regionale, sia quelle di
programmazione socio-economica e pianificazione territoriale che quelle
prettamente amministrative previste dall’art. 13. Un altro importante
indicatore della natura giuridica si rinviene nell’ultimo comma del
medesimo art. 13, allorquando viene previsto che la Provincia Regionale
svolge, altresì, le attribuzioni delle soppresse amministrazioni
provinciali, così ereditando funzioni della Provincia autarchica alla
quale, come già detto, la Corte Costituzionale riconosce la natura di
ente territoriale. Il Titolo V° è invece dedicato all’autorganizzazione
dell’ente, alla potestà regolamentare ed all’articolazione degli organi
di governo (Consiglio, Giunta e Presidente). Ancora, nel Titolo VII°
viene previsto che la Provincia Regionale assume le funzioni e il
relativo personale sia delle Comunità Montane che dei Consorzi di
Bonifica . Infine, l’art. 59 istituisce la Conferenza delle autonomie
locali della quale fanno obbligatoriamente parte Sindaci e Vice Sindaci
e capi-gruppo consiliari dei Comuni nonché Presidenti, Vice-Presidenti
e Capi-gruppo consiliari delle Province Regionali.
Dalla lettura della L.r. n. 9/86 e dal precipitato normativo sopra
illustrato, non sembra revocabile in dubbio che la volontà del
legislatore regionale sia quella di dotare l’ordinamento regionale di
un ente territoriale che esercita funzioni intermedie a quelle della
Regione e dei Comuni e che rappresenta direttamente gli interessi
generali di una comunità stanziata su un territorio provinciale. Un
progetto, evidentemente, ben più ambizioso dei Liberi Consorzi di
Comuni. Infatti, mentre il Libero Consorzio di Comuni ha
tradizionalmente, ma anche secondo la previsione di cui all’art. 13 del
D.L. del Presidente della Regione n. 6 del 29/10/1955, “…natura di ente
pubblico non territoriale, dotato di autonomia amministrativa e
finanziaria”, la Provincia Regionale è, anche per espressa volontà del
legislatore (art. 4, comma 3, L.r. n. 9/86) un ente pubblico
territoriale che realizza l’autogoverno della comunità consortile e
sovrintende, nel quadro della programmazione regionale, all’ordinato
sviluppo economico e sociale della comunità medesima. Nella medesima
disposizione normativa viene altresì espressamente sancito il principio
che la Provincia Regionale è titolare di funzioni proprie ed esercita
le funzioni delegate dallo Stato o dalla Regione.
Pertanto, il profilo che emerge da queste argomentazioni riguarda la
configurazione della Provincia Regionale come comunità territoriale sia
sotto l’aspetto formale che sostanziale, ossia legato ad un substrato
socio-politico di appartenenza collettiva unitaria, con una precisa
identità, come del resto dimostrano le ricerche estese dal Censis,
dall’Istat e dal Formez a tutte le Province d’Italia.
Non appare azzardato sostenere che la L.r. n. 9/86, pur essendo
collocata nel sistema delle fonti tra le leggi ordinarie, ha una
valenza costituzionale (rectius, "supernorma") perché attua, per la
prima volta in Sicilia, il principio di autonomia di cui all’art. 5
della Costituzione, ponendo al centro della disciplina gli interessi
delle comunità provinciali di riferimento, che fungono anche da
parametro di un’azione amministrativa che, in quanto autonoma, deve
essere anche responsabile.
La Provincia Regionale costituisce quindi un ente territoriale con
competenze potenzialmente rappresentative della generalità degli
interessi sociali, economici e culturali delle comunità amministrate ,
cioè legati alla pluralità degli interessi propri della collettività
rappresentata. Secondo alcuni attenti osservatori del sistema delle
autonomie locali in Sicilia, “Questo ente rappresenta il risultato
dello sforzo di conciliare l’esigenza di semplificazione, unificazione
ed articolazione dei poteri locali sulla base del principio: un
territorio, un governo” . L’ente territoriale può infatti definirsi un
portatore sano di "autonomia locale" nel “senso della portata del
principio di autonomia, che viene inteso sempre più come un
riconoscimento di effettive responsabilità, come uno spazio di
autogoverno riconosciuto alle istituzioni rappresentative delle
collettività locali di diverso livello: e questo senso dell’autonomia
ha sempre più un contenuto complessivo che comprende anzitutto
l’autonomia normativa, ossia la capacità di darsi regole proprie sia
statutarie che regolamentari, e poi comprende la dimensione
organizzativa, la dimensione amministrativa e la dimensione
finanziaria” .
Per completezza, va aggiunto che il ruolo della Provincia Regionale,
come ente di governo territoriale rappresentativo della propria
collettività, muta fortemente a seconda che si tratti di Province
operanti in territori caratterizzati dalla presenza di una pluralità di
Comuni medio-piccoli e Province operanti in territori metropolitani.
Mentre le Province operanti in territori caratterizzati da Comuni
medio-piccoli possono svolgere compiti effettivi di coordinamento,
pianificazione e di programmazione, le Province stanziati in territori
metropolitani, dove c'è una presenza determinante di un Comune
capoluogo che risulta incomparabilmente più grande in termini di mezzi
amministrativi e finanziari rispetto all'ente intermedio, non riescono
ad emergere come enti di programmazione e di coordinamento generale. Il
legislatore siciliano è ben consapevole di questa situazione, e proprio
perchè intende valorizzare la Provincia Regionale, introduce agli artt.
19, 20 e 21 della L.r. n. 9/86, la disciplina sulle Aree metropolitane,
normativa che ha trovato anche il conforto della Corte Costituzionale .
Su questo specifico tema, nonostante la dottrina sembra non dividersi
nel sostenere che "Dove c'è l'area metropolitana non c'è la Provincia,
c'è un ente che prende il posto della Provincia, ha una configurazione
strutturale e funzioni diverse e prende il posto anche, in certi
limiti, dei Comuni inseriti nell'area" , la classe politica siciliana
preferisce ancora lasciare inalterato l'attuale sistema istituzionale
ed inattuata la previsione normativa in questione.
4. L’inquadramento comunitario e costituzionale della Provincia Regionale
L’organizzazione territoriale degli Stati Europei affonda le sue radici
nella tradizione medievale, così come questa è risultata modificata
dalla rivoluzione francese del 1789 e dalla disciplina che nel dicembre
di quell’anno venne dettata per i dipartimenti e i comuni francesi, ma
il vero processo di contaminazione istituzionale nei Paesi Europei
inizia nell’immediato dopoguerra nell’ambito del Consiglio d’Europa.
Il processo d’integrazione europea rappresenta per tutti i Paesi
aderenti un indiscusso strumento di promozione ed impulso dello
sviluppo economico regionale e locale, in particolare attraverso
l’utilizzazione dei fondi strutturali. In tale contesto, forme di
federalismo, ovvero di regionalismo, si sono consolidate anche in quei
Paesi con una radicata tradizione unitaria come la Francia,
“affermandosi attraverso un processo di riforme costituzionali in cui
il decentramento e la sussidiarietà diventano elementi caratterizzanti
dell’organizzazione statale” .
Il binomio autonomia-uniformità rappresenta il punto di riferimento di
ogni analisi che voglia affrontare l’attuale ruolo delle autonomie
locali nel processo di integrazione europea. La valorizzazione degli
enti rappresentativi delle collettività territoriali avviene
nell’ambito del Consiglio d’Europa del 1949 e, solo successivamente,
nell’ambito del processo di integrazione comunitaria accelerato dal
Trattato di Maastrict del 1992. In tale contesto, “Gli enti locali,
infatti, non sono stati visti solo dal punto di vista istituzionale, ma
anche dal punto di vista funzionale, in connessione con l’affermazione
del principio di sussidiarietà” .
L’Unione Europea spinge sul principio di sussidiarietà, già individuato
come cardine dell’ordinamento giuridico comunitario all’art. 5 del
Trattato CE, e promuove la sottoscrizione della Carta europea delle
autonomie locali, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985, ratificata
dall’ordinamento interno con la legge n. 439 del 30/12/1989. In base
all’art. 4.3 della Carta europea delle autonomie locali, “L’esercizio
delle responsabilità pubbliche deve, in linea di massima, incombere di
preferenza sulle autorità più vicine ai cittadini. L’assegnazione di
una responsabilità ad un’altra autorità deve tener conto dell’ampiezza
e della natura del compito e delle esigenze di efficacia e di
economia”. Nel preambolo della medesima Carta viene affermato che “le
collettività locali costituiscono uno dei principali fondamenti di un
regime democratico”. Tutto ciò, però, richiede “l’esistenza di
collettività locali dotate di organi decisionali democraticamente
costituiti, che beneficino di una vasta autonomia per quanto riguarda
le loro competenze, le modalità d’esercizio delle stesse, ed i mezzi
necessari all’espletamento dei loro compiti istituzionali” .
Pertanto, e coerentemente con l’impostazione che si ricava
dall’ordinamento comunitario, gli enti locali sono intesi quali primi
garanti dei principi di democrazia e di tutela dei diritti fondamentali
della persona che ispirano la stessa Convenzione Europea dei Diritti
dell’Uomo.
Orbene, guardando oltre l’ortus conclusus del nostro ordinamento
possiamo evidenziare che “esiste un presupposto comune quando si
ragiona di autonomie locali, inteso come valore coessenziale per ogni
democrazia” o come è stato detto “faccia interna della sovranità”
. Infatti, se mettiamo a confronto il modello di governance delineato
dalla nostra Costituzione con gli altri Paesi dell’Unione Europea
si scopre che su 25 Stati 17 hanno tre livelli di governo: Regioni,
Province e Comuni; 5 ne hanno solo due: province e Comuni; solo due
Stati non hanno le Province, Cipro e Lussemburgo. L’Italia ha 104
Province, la Germania ne ha 439, l’Inghilterra 133, la Francia 100, la
Spagna 52, con competenze diversa ma tutte con il medesimo distintivo
del governo di area vasta.
C'è chi ritiene che a differenza dell’Italia, “In Europa forse non solo
sono più chiare le funzioni ma è diversa l’articolazione dei poteri ed
è consolidata la consapevolezza dell’importanza di un governo
intermedio” . Tuttavia, nel nostro ordinamento, la Costituzione
repubblicana segna un salto di qualità prevedendo un’ampia tutela delle
autonomie territoriali che coinvolge anche le Province. All’art. 5
viene infatti previsto che “la Repubblica, una e indivisibile,
riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che
dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua
i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze
dell’autonomia e del decentramento”. Pertanto, “Dalla garanzia del
principio autonomistico sopra esposto discende, anzitutto, il
riconoscimento della capacità delle collettività locali di darsi un
proprio indirizzo politico amministrativo, anche diverso da quello del
governo nazionale” e regionale. La Costituzione mette quindi in
rilievo la posizione della Provincia come ente rappresentativo della
collettività locale, come ente autonomo territoriale, accanto agli
altri enti cui si distribuisce l’esercizio della sovranità popolare e
si organizza il pluralismo politico-amministrativo.
L’attuale art. 114 della Costituzione, come riformato con la legge
cost. n. 3/2001, equipara il rango costituzionale di Regioni, Province,
Città metropolitane e Comuni, che insieme allo Stato, costituiscono la
Repubblica, ed espressamente al comma 2 prevede che “…le Provincie…sono
enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi
fissati dalla Costituzione”. Insomma, “la pari dignità politico
costituzionale si traduce qui in una parità di regime giuridico di
tutti gli enti del governo territoriale, tutti definiti nel loro
contesto ordinamentale, tanto sul versante organizzativo che su quello
funzionale, dai principi della Costituzione” .
Una profonda modifica che incide anche sull’ordinamento siciliano è poi
quella prevista dall’art. 119 della Costituzione. Tale articolo
stabilisce chiaramente che le “Province…hanno autonomia finanziaria di
entrata e di spesa…Le Province hanno risorse autonome. Stabiliscono e
applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e
secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di
tributi erariali riferibili al loro territorio”.
La recente legge delega in materia di federalismo fiscale n. 42 del 05/05/2009 costituisce l’attuazione del citato art. 119 Cost., assicurando autonomia di entrata e di spesa di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, garantendo i principi di solidarietà e di coesione sociale in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e di garantire la loro massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.
L’art. 11 di tale legge, rubricato “Principi e criteri direttivi
concernenti il finanziamento delle funzioni di comuni, province e città
metropolitane” prevede il finanziamento delle funzioni fondamentali
anche delle Province. Su questa architettura istituzionale, la cui
applicabilità nelle Regioni a Statuto speciale è circoscritta agli
articoli 15, 22 e 27 , si dovrebbe quindi realizzare il principio
costituzionale dell’autonomia finanziaria, contenuto nell’art. 119
della Costituzione, di ciascun soggetto territoriale del sistema,
fondata su risorse proprie, compartecipazioni ed eventuali riequilibri
perequativi. Sulle norme del federalismo fiscale trova consacrazione il
nesso inscindibile tra assetto delle competenze amministrative e
assetto delle risorse finanziarie, nella prospettiva di una piena
valorizzazione dell’autonomia finanziaria delle Province Regionali. In
tale contesto, fermo restando le prerogative riconosciuto nello Statuto
agli articoli 36 e 38, “anche per le Regioni speciali appare
ineludibile l’applicazione del criterio dei costi standard, superando
la logica dei trasferimenti legati ai costi storici o a
<<contrattazioni>> nell’ambito della definizione delle
norme d’attuazione o delle leggi finanziarie annuali, in modo che – pur
salvaguardando le maggiori sfere di autonomia e di funzioni
riconosciute – non ci si discosti da un’impostazione di sistema che
deve sostanzialmente fondarsi su principi comuni e sulla ratio delle
pari opportunità, di cui l’art. 119 è inequivocabilmente espressione,
anche a tutela della coesione nazionale” .
6. Profili d’incostituzionalità delle Provincie Regionali
Se si analizza la questione delle Province Regionali sotto l’aspetto
squisitamente costituzionale nascono spontanei alcuni dubbi in ordine
alla conformità statutaria, ovvero costituzionale, del disegno
ordinamentale contenuto nella L.r. n. 9/86.
Per quanto concerne i Liberi Consorzi di Comuni, “Lo Statuto non ci
dice nulla rinviando alla fantasia dei politici e degli amministratori,
alla loro capacità di produrre idee, programmi di azione, nuovi moduli
operativi” . E così, il legislatore siciliano con la L.r. n. 9/86,
facendo un uso temerario della discrezionalità di cui gode, raggiunge
due obiettivi: a) l’istituzione formale dei Liberi Consorzi di Comuni;
b) la costituzione delle Provincie Regionali quali enti territoriali.
Non sembra irragionevole, in questa sede, affermare che la L.r. n. 9/86
è un atto di mechanè del legislatore regionale che, in un
determinato contesto storico e politico, preferisce istituire l’ente
territoriale Provincia, dribblando l’art. 15 dello Statuto, essendo
quest’ultimo soggetto alla procedura di revisione aggravata richiesta
dall’art. 138 della Costituzione, attesa la nota natura costituzionale
dello stesso. Sarebbe stato, infatti, più conforme alla lettera dello
Statuto e, probabilmente più opportuno, incardinare le Province in sede
di Statuto, anche in sanatoria, cioè a seguito dell’approvazione della
L.r. n. 9/86.
Ora, se non è dubitabile che una previsione normativa dello Statuto siciliano possa essere censurata dalla Corte Costituzionale, come si dirà più avanti, a fortiori sono potenzialmente denunciabili per incostituzionalità le norme di attuazione degli Statuti delle Regioni a Statuto speciale, le quali, sotto questo profilo, sono ritenute sullo stesso piano delle leggi statali e ciò ancorché le norme di attuazione degli Statuti speciali si ritiene operino ad un livello superiore a quello della legge statale .
Per quanto poi concerne la natura ed il contenuto delle norme di attuazione, va rilevato che la giurisprudenza della Corte costituzionale ha precisato come queste non siano da qualificare alla stregua di norme di mera esecuzione dello Statuto regionale, come se si trattasse di semplici regolamenti esecutivi. Al contrario, esse possono contenere norme primarie, ancorché di “attuazione” degli Statuti, e quindi rivestono carattere legislativo. Da tale carattere discende la necessità che il loro contenuto non sia in contrasto né con la Costituzione, e neppure con lo Statuto speciale, ma debbono, semmai, essere “in aderenza” al medesimo. Il concetto di “aderenza” può essere poi sottoposto al controllo della Corte Costituzionale proprio con riferimento al contenuto delle norme di attuazione e cioè verificando se le stesse siano contrarie o meno allo Statuto.
Corollario di questo ragionamento è che la L.r. n. 9/86, pur essendo una legge di rango superiore a quello ordinario, in quanto attuativa di una previsione dello Statuto siciliano, ben può essere modificata e/o integrata dal legislatore regionale in qualsiasi momento.
C’è però da dire che l’evoluzione del quadro ordinamentale comunitario e costituzionale, come sopra illustrato, se per un verso ha reso decisamente più sopportabile l’eventuale incostituzionalità di cui è, verosimilmente, affetta la L.r. n. 9/86, dall’altro ha creato una rete di protezione costituzionale attorno all’ente territoriale “Provincia Regionale” . Si potrebbe quindi sostenere che la L.r. n. 9/86, più che una norma di attuazione contra statutum o anche apparentemente secundum legem, sia qualificabile praeter legem.
Tuttavia, la Corte costituzionale, sempre nella citata decisione n. 20/1956 , si è posta il problema delle norme di attuazione praeter legem, o anche apparentemente secundum legem, risolvendolo testualmente come segue: “Se poi le norme di attuazione siano praeter legem, nel senso che abbiano integrato le disposizioni statutarie od abbiano aggiunto ad esse qualche cosa che le medesime non contenevano, bisogna vedere se queste integrazioni od aggiunte concordino innanzi tutto con le disposizioni statutarie e col fondamentale principio dell'autonomia della Regione, e se inoltre sia giustificata la loro emanazione dalla finalità dell'attuazione dello Statuto. Laddove, infine, si tratti di norme secundum legem, è ovvio che se esse, nel loro effettivo contenuto e nella loro portata, mantengano questo carattere, non è a parlarsi di illegittimità costituzionale, ma sarebbe pur sempre da dichiararsene la illegittimità nel caso che esse, sotto l'apparenza di norme secundum legem, sostanzialmente non avessero tal carattere, ponendosi in contrasto con le disposizioni statutarie e non essendo dettate dalla necessità di dare attuazione a queste disposizioni”.
La L.r. n. 9/86, attuativa dell’art. 15 dello Statuto siciliano, appare quindi, prima facie, “contra statutum” poiché, in luogo di Liberi Consorzi di Comuni - enti pubblici non territoriali dotati di autonomia amministrativa e finanziaria – sono stati istituiti enti territoriali dotati non solo di autonomia amministrativa e finanziaria ma anche di autonomia politica. Essa quindi ha ampliato decisamente la sfera di autonomia regionale, ma ciò ha fatto vulnerando non solo la lettera, quanto e soprattutto lo spirito della disposizione costituzionale statutaria, che fonda il proprio modello di organizzazione istituzionale delle Autonomie locali sui Comuni e su articolazioni degli stessi quali sono i Liberi Consorzi di Comuni, senza alcuna intenzione di alterarne il disegno ordinamentale. La Corte Costituzionale, in proposito, ha sempre affermato che “la capacità additiva si esprime pur sempre nell’ambito dello spirito dello Statuto e delle sue finalità e – come s’è pure rilevato – nel rispetto dei principi costituzionali” .
Lo Statuto speciale siciliano (come gli altri del resto), è una norma di rango costituzionale (art. 116, comma 1, Cost.) approvata e modificabile secondo il procedimento speciale di cui all’articolo 138 Cost. . Non sarebbe quindi ammissibile che una fonte di rango subordinato, qual'è la norma di attuazione n. 9/86, possa modificare una normativa di rango costituzionale.
A giustificazione della legittimità costituzionale della L.r. n. 9/86 neppure potrebbe invocarsi una sorta di tacita consuetudine ovvero di convalescenza per decorso del tempo. Si tratterebbe infatti, in ambedue i casi, di istituti o fonti di integrazioni sconosciute al livello di norme costituzionali e comunque inammissibili in un sistema a costituzione rigida.
In altri termini non sembrerebbe possibile sostenere che la sussistenza delle Province Regionali per oltre 25 anni costituirebbe di per sé una riprova della sua costituzionalità. Infatti non può ritenersi che la permanenza di una norma nell’ordinamento, per un periodo più o meno lungo, costituisca garanzia di costituzionalità, come dimostrano gli esempi dei Consigli comunali e provinciali in tema di contenzioso elettorale amministrativo (Corte Cost. n. 93/1965), dei Consigli di prefettura (Corte Cost. n. 55/1966) o, ancora, delle giunte provinciali amministrative (Corte Cost. n. 30/1967).
5. I Liberi Consorzi di Comuni
La mal digerita Provincia Regionale voluta dalla
L.r. n. 9/86, in presenza di avversità atmosferiche come quelle che
caratterizzano il clima delle politiche pubbliche da qualche anno a
questa parte, ha ri-animato l’idea di riprendere testualmente
l’originaria disposizione normativa contenuta nell’art. 15 dello
Statuto siciliano, sostituendo le attuali Province Regionali con, i mai
istituiti, Liberi Consorzi di Comuni.
Il modello dei Liberi Consorzi di Comuni non risulta normato se non
attraverso l'impropria disciplina contenuta nella L.r. n. 9/86.
Tuttavia, l'ordinamento conosce già tale istituto sia per quanto
concerne i Consorzi di enti locali su base volontaria che quelli
obbligatori disegnati direttamente dal legislatore per la gestione
associati di funzioni e/o di servizi.
Il Consorzio di enti locali su base volontaria, previsto dall'art. 31
del D.lgs. n. 267/2000 e per l'ordinamento siciliano dall'art. 25 della
L. n. 142/90 recepito con modifiche con l’art. 1, comma 1, lett. e),
della L.r. n. 48/91, è definito come un ente non territoriale dotato di
personalità giuridica, avente natura associativa e strumentale rispetto
agli enti che vi partecipano . L’ente consortile costituisce una entità
soggettiva autonoma e distinta dai singoli Comuni che ne fanno parte,
sicchè ogni attività svolta dai propri organi va imputata
esclusivamente all’ente che essi rappresentano e non ai vari soggetti
che di questo fanno parte e che hanno contribuito a costituire,
pertanto “l’ente consorziale gode di propria soggettività” .
La fattispecie del consorzio obbligatorio è quella, ad esempio,
prevista per la gestione integrata dei servizi idrici ed ambientali
connessi al ciclo dei rifiuti. Una fattispecie di consorzio
obbligatorio è anche quella prevista in Sicilia per la gestione delle
Aree di Sviluppo Industriale .
La caratteristica comune a tutti i consorzi, sia volontari che
obbligatori, è quella di non poter contare sulla rete di protezione
costituzionale, invece prevista per gli enti locali, in quanto
sprovvisti del requisito dell'autonomia politica sotteso allo status di
ente di governo territoriale. Infatti, “Il Consorzio d’ambito
(quantunque composto dai Comuni rientranti nell’A.T.O.) non può essere
annoverato tra gli enti dotati di <<autonomia>>
costituzionalmente protetta”. Per l’esatto contrario si registra
un precedente giurisprudenziale secondo cui “gli enti locali non
possono farsi rientrare nel concetto di enti pubblici regionali o
vigilati dalla Regione, trattandosi di enti autonomi che nella
legislazione regionale vengono generalmente indicati come
<<enti locali territoriali>>”
In attesa di un nuovo intervento attuativo dell’art. 15 dello Statuto
siciliano, il Libero Consorzio di Comuni, secondo l’attuale quadro
legislativo e giurisprudenziale, può definirsi, sia sotto l’aspetto
letterale, che strutturale e funzionale, un ente pubblico non
territoriale, dotato di autonomia amministrativa e finanziaria al quale
la legge affida l’esercizio di funzioni istituzionali orbitanti
nell’area delle autonomie locali.
Sul piano della coerenza con il quadro istituzionale
ed ordinamentale non può non rilevarsi la contraddizione che
emergerebbe dall'introduzione dei Liberi Consorzi di Comuni. Tale
modello organizzativo è infatti riconducibile al consorzio di funzioni,
svolgendo esso funzioni istituzionali precipue degli enti locali
trasferitegli dalla legge di attuazione dell’art. 15 dello Statuto
siciliano ed essendo sostanzialmente un soggetto collettivo coincidente
con l’insieme dei Comuni consorziati. Tuttavia, gli enti locali devono
rispettare i termini previsti dall'art. 2, comma 186, lettera e) della
legge n. 191/2009 che prescrive la soppressione dei consorzi di
funzioni tra gli enti locali. L'art. 16, comma 28, del D.L. n.
138/2011, convertito nella legge n. 148/2011, prevede altresì che, al
fine di verificare il perseguimento degli obiettivi di semplificazione
e di riduzione delle spese da parte degli enti locali, sia il Prefetto
ad accertare l'eventuale inadempimento entro i termini stabiliti ed a
comminare il commissariamento secondo le procedure di cui all'art. 8,
commi 1,2,3 e 5 della L. n. 131/2003.
Orbene, trattandosi di un consorzio di Comuni reso obbligatorio da una
legge regionale, questo sarebbe esonerato dal citato obbligo di
soppressione, come opportunamente previsto dall’art. 2, comma 28 della
L. n. 244/2008, tuttavia la contraddizione sotto il profilo strutturale
e funzionale rimane. In sostanza, si pensa di introdurre
nell’ordinamento siciliano una modalità organizzativa in controtendenza
rispetto all’orientamento che si registra da qualche anno
nell’ordinamento statale, che tende alla semplificazione amministrativa
e alla soppressione di tutti gli enti di livello provinciale
satellitari a Comuni, Province e Regioni.
Sotto il profilo della governance, appare evidente che il sistema è
annoverabile tra quelli di 2° grado, atteso che il Consorzio è formato
dai Comuni che, invece, essendo enti di governo locale godono di un
rapporto di fiducia diretta ed esponenziale con le comunità
amministrate. E, in questa prospettiva, non desta alcuna meraviglia che
gli organi di governo del Consorzio siano espressione dei Comuni
consorziati e non della società civile. Infatti, “Il carattere
rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti
territoriali è strumento essenziale dell’autonomia, cui hanno riguardo
gli artt. 5 e 128 della Costituzione”. Non può ritenersi, invero, che
quei principi non possano osservarsi, anche in caso di elezioni di
secondo grado e, conseguentemente, non può escludersi la possibilità di
siffatte elezioni, che, del resto sono prevedute dalla Costituzione
proprio per la più alta carica dello Stato (art. 83) .
Se però, un siffatto sistema di governance non presenta alcun vizio di
costituzionalità, essendo potenzialmente possibile, sul piano
funzionale e della coerenza istituzionale i rilievi sono numerosi.
Infatti l’impatto sull’ordinamento locale dopo 25 anni di
sedimentazione di un modello fondato sulle Province Regionali sarebbe
traumatico. In disparte il fatto che l’abolizione degli organi elettivi
delle attuali Province Regionali produrrebbe risparmi assai limitati e
costituirebbe solamente un pericoloso vulnus per la legittimazione
democratica delle istituzioni locali; nei Liberi Consorzi di Comuni
verrebbe azzerato il confronto tra le forze politiche, essendo
rappresentate solo quelle di appartenenza dei sindaci e venendo a
mancare il luogo principale di tale confronto a livello territoriale:
il Consiglio Provinciale. Del resto, “E’ difficilmente negabile
che la scelta popolare diretta del Capo dell’esecutivo non mediata dai
partiti…instaura circuiti di legittimazione e di responsabilità
politica in qualche misura autonomi, e quindi conduce ad una più
marcata personalizzazione della politica ed alla valorizzazione del
ruolo delle istituzioni a scapito di quello delle forze politiche” .
Ancora, sull’importanza della funzione elettiva degli organi della
Provincia, è stato già detto che “Matura quindi la natura di ente
elettivo rappresentativo, perché ci si convince sempre più che non c’è
capacità di governo senza rappresentanza eletta, senza rendere conto
agli elettori di come si governa” . Il modello elettivo del sistema di
governance di qualsiasi organizzazione pubblica ha refluenze anche sul
grado di partecipazione del cittadino al processo di costruzione della
decisione pubblica locale. Il ruolo della partecipazione dei cittadini
alle articolazioni territoriali del potere pubblico può subire
oscillazioni in relazione al concreto riparto di competenze stabilito,
“ma deve, (ovunque) mantenere il medesimo significato e la medesima
<<dignità>>” .
In teoria, è anche possibile immaginare un sistema di “enti intermedi”
costituiti da Consorzi di Comuni, con i medesimi Uffici delle soppresse
Province Regionali, atteso che forme di coordinamento intercomunale
sono state sperimentate in quelle realtà che per l’assenza di un
livello intermedio tra i Comuni e la Regione (o lo Stato) affidano ai
“consorzi di comuni” i compiti di gestione di aree territoriali che
comprendono diversi municipi (i syndicats de comune in Lussemburgo), ma
l’esperienza (almeno quella siciliana) ci dice che mettere d’accordo
tra loro 20 o 100 Comuni della stessa area per esercitare insieme delle
funzioni è assai complicato, e non è detto costi meno che mantenere
tali funzioni in capo ad enti territoriali autonomi come le attuali
Province Regionali. Infatti “i modelli associativi sopra descritti non
risolvono sempre in modo convincente la questione fondamentale dei
rapporti tra l’Ente associativo e le rispettive rappresentanze locali,
soprattutto in sede di adozione delle scelte di governo” . Basti
pensare alla recentissima esperienza dei consorzi e società d'ambito
per la gestione integrata dei rifiuti che in Sicilia ha già maturato un
debito di oltre un milione di euro, per il quale il Governo regionale è
ancora impegnato ad accendere uno specifico mutuo bancario.
In realtà un livello istituzionale intermedio alla cui cura sono (o
saranno) affidati fondamentali funzioni amministrative di area vasta
come quelle sopra illustrate, al di là della denominazione, non può
essere configurato sulla base di una sorta di modello consortile di
Comuni, ma come un vero e proprio ente autonomo di governo della
comunità provinciale, “…in grado di effettuare scelte
politico-amminstrative legate realmente ad una visione unitaria del
territorio provinciale, e non frutto di mere mediazioni tra i (sindaci
dei) comuni ricompresi nella provincia” , anche perché, il Libero
Consorzio di Comuni rimane pur sempre un diverso modo di essere dei
Comuni.
Secondo questo ragionamento è quindi da respingere l’ipotesi, da taluni
profilata, di una possibile (ri)configurazione della Provincia
Regionale quale livello istituzionale a carattere prevalentemente
consortile, con rappresentanza di secondo grado, atteso che la perdita
dello status di ente territoriale inciderebbe inevitabilmente sul
principio di autonomia previsto dall’art. 5 della Costituzione. Si
tratta, pertanto, di un ente costituzionalmente garantito, che andrebbe
sottratto alla disponibilità anche del legislatore siciliano.
La semplificazione amministrativa, il cui percorso è stato avviato
nelle finanziarie degli ultimi anni anche dal legislatore siciliano,
non può consistere nel riconoscimento di una valenza consortile del
livello intermedio, in sostituzione delle ordinarie forme
dell’associazionismo locale, che rappresentano invece l’approdo
naturale della ricerca dell’adeguatezza da parte degli enti di base per
l’esercizio delle funzioni amministrative loro attribuite.
Orbene, se è vero che per definire la natura, (più o meno necessaria)
della forma consortile o associativa si deve guardare non tanto
all’esistenza o meno di una previsione costituzionale che ne indichi la
necessarietà, quanto alla funzione servente o meno dell’ente ad un
interesse costituzionalmente protetto, è anche vero che una visione
priva di pregiudizio ed aperta laicamente al confronto porta certamente
a sposare più la tesi di chi ritiene indispensabile un adeguamento
dell’attuale architettura istituzionale con particolare riferimento al
sistema di riparto delle Autonomie locali, avendo però presente un
avvertenza metodologica: “La dimensione, i confini sono qualche cosa di
adattabile nel tempo, senza che però questo significhi stravolgimento,
o messa in discussione, o crisi permanente, o incertezza sul ruolo e
sull’importanza del governo locale” .
Un’ipotesi di riforma del settore deve quindi tenere conto del profilo
necessariamente organizzativo e funzionale di siffatta prospettiva,
pena lo scontrarsi con organizzazioni obsolete e non in grado di
fornire servizi efficienti.
6. La bussola costituzionale per l’introduzione dei Liberi Consorzi di Comuni
Nulla vieta, comunque, alla Regione Siciliana di ri-disciplinare le autonomi territoriali, e per fare questo deve necessariamente partire da quanto prevede lo Statuto e quindi dal più volte citato art. 15. Ma l’avvertenza è d’obbligo quando si tratta di ordinamenti giuridici a fini generali (dunque politici) in grado di definire un proprio indirizzo politico anche diverso rispetto a quello regionale.
Infatti se sulle Province Regionali, come configurate dalla L.r. n. 9/86, incombe lo spettro dell’incostituzionalità per i motivi sopra illustrati, non è così semplice ipotizzare l’introduzione, sic et simpliciter, dei Liberi Consorzi di Comuni senza rischiare d’incorrere nei medesimi rischi d’incostituzionalità. Ma poiché non si conosce il progetto di sviluppo attuativo di detti Consorzi , il riferimento normativo dal quale partire rimane quello della previsione di cui all’art. 15 dello Statuto siciliano, salvo ritornare sull’argomento non appena si conoscerà ufficialmente l’eventuale disegno di legge.
Anche se datato e, verosimilmente superato dal nuovo quadro istituzionale in materia di autonomie locali, appare azzardato sostenere che l’art. 15 dello Statuto siciliano è incostituzionale. Come affermato dalla Corte Costituzionale un istituto disciplinato da uno Statuto regionale, approvato con legge costituzionale, per definizione non può essere di per sé contrastante con la Costituzione, ma ciò non toglie che anche la legge costituzionale (come lo Statuto speciale regionale) possa essere soggetta al sindacato di legittimità costituzionale . Condivisibile è pertanto l’affermazione, recentemente sostenuta in dottrina, secondo cui, “Chi ritiene i liberi consorzi comunali incostituzionali dovrebbe giocoforza allora ritenere di trovarsi di fronte ad una norma costituzionale incostituzionale, nonostante nessuno finora l’abbia dichiarata tale (com’è successo, per altre disposizioni statutarie, quali ad esempio quelle sull’Alta Corte siciliana)” . Pertanto, l’art. 15, come del resto tutti gli altri articoli che compongono lo Statuto siciliano, è costituzionalmente legittimo fino a prova contraria, cioè fino a quando la Corte Costituzionale non dovesse dichiararne l’illegittimità come ha già fatto, nel tempo, per altre disposizioni.
Corollario di questa affermazione è che il legislatore regionale è abilitato ad intervenire sulla legge che ha dato attuazione alla previsione dello Statuto contenuta nell’art. 15, cioè sulla L.r. n. 9/86. In questa prospettiva però, una rigorosa proposta di modifica della L.r. n. 9/86, ancorchè istitutiva solo formalmente dei Liberi Consorzi, deve muoversi guardando, come stella polare, al citato principio autonomistico di cui all’art. 5 della Costituzione nonché a quelli espressi nell’art. 118 Cost, come recepiti dalla L.r. n. 10/2000, con particolare riferimento al principio di sussidiarietà verticale.
Infatti, lo Statuto siciliano, pur anteriore alla Costituzione, prevede similmente (articolo 14, comma 1) che la competenza legislativa primaria si esercita nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato. Non si è mai dubitato quindi che la competenza primaria della Regione siciliana dovesse osservare i principi della Costituzione , così come anche i principi fondamentali delle leggi di riforma economico-sociale . Peraltro, pur nel mutato assetto, la Corte non ha mancato di sottolineare come, “nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata, nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all’articolo 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le potestà legislative (articolo 117, primo comma) e dal riconoscimento dell’esigenza di tutelare l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento stesso (articolo 120, secondo comma). E tale istanza postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto – lo Stato, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento” .
In tale contesto andrebbe altresì garantito il principio “troppe volte accantonato, della necessaria aderenza dell’ente ad una comunità di base” . In disparte ogni ulteriore considerazione in ordine alla evidente difficoltà di sconvolgere un assetto consolidato di rapporti non solo burocratici tra i diversi livelli di governo che gravitano sul medesimo territorio, con il rischio più che fondato di un accentramento regionale in contrasto con le previsioni di cui all’art. 5 della Costituzione.
Inoltre, in riferimento alle problematiche rilevate e di non agevole soluzione, che emergono anche dal nuovo Titolo V°, e con riferimento alla questione in esame, sembra opportuno chiedersi, in primo luogo, se, a fronte, dell’ampliamento delle competenze legislative regionali derivante dalla attribuzione di competenza generale residuale, non debba contrapporsi, anche per le Regioni a Statuto speciale, la riserva di legislazione esclusiva a favore dello Stato così come elencata all’articolo 117 secondo comma. Al riguardo, la Corte Costituzionale ha pronunciato alcune decisioni in cui si afferma che il nuovo Titolo V non si applica alle Regioni a Statuto speciale, se non nelle parti che prevedono forme di autonomie più ampie rispetto a quelle già attribuite .
Con particolare riferimento alla materia dell’ordinamento degli enti locali nelle Regioni a Statuto speciale, la Corte Costituzionale nella sua giurisprudenza ha ammesso che il legislatore regionale possa (nei differenziati ambiti lasciati dalle disposizioni costituzionali o statutarie), in presenza di esigenze di carattere generale, articolare diversamente i poteri di amministrazione locale, con il limite della permanenza di almeno una sfera adeguata di funzioni. In particolare, la medesima Corte ha affermato che una disposizione come quella di cui all’art. 5 della Costituzione certamente impegna la Repubblica, e anche quindi le Regioni ad autonomia speciale, a riconoscere e a promuovere le autonomie, ed ha anche aggiunto che le leggi regionali possono bensì regolare l’autonomia degli enti locali, ma mai comprimere fino a negarla. Analogamente, si è ritenuto doveroso il “coinvolgimento degli enti locali infraregionali alle determinazioni regionali di ordinamento”, in considerazione “dell’originaria posizione di autonomia ad essi riconosciuta” .
Ciò significa che la Regione Siciliana non è vincolata all’osservanza di una specifico modello istituzionale analogo alla legislazione statale per disciplinare l’assetto degli Enti locali ma, come già affermato per la consorella Regione Friuli-Venezia-Giulia, “deve rispettare il principio autonomistico o – meglio ancora – tramite le sue autonome determinazioni <<deve favorire la piena realizzazione dell’autonomia degli enti locali>>” , utilizzando il criterio storico per la ricostruzione del concetto di autonomia provinciale per “quel nucleo fondamentale delle libertà locali che emerge da una lunga tradizione e dallo svolgimento che esso ebbe durante il regime democratico” . Peraltro è da respingere la “definizione stipulativa” secondo cui l’autonomia della Regione Siciliana ricomprende solo tutto ciò che deve essere garantito nei confronti delle potestà spettanti ai livelli di governo superiori, ma non tutto ciò che permette di comprimere l’autonomia del livello di governo inferiore.
E poiché gli enti espressione di “autonomia” sono quelli che consentono di partecipare alla adozione di decisioni, incidendo nei processi di deliberazione pubblica che li riguardano, un’ipotesi di riforma che vedrebbe espunte dall’ordinamento degli enti locali siciliani le attuali Province Regionali, intese quali enti di governo territoriale, troverebbe verosimilmente un ostacolo nell’art. 5 della Costituzione. Infatti, la citata sent. n. 83 della Corte Costituzionale è in grado di offrire un ulteriore elemento di riflessione sul punto. In essa si afferma che “la garanzia delle comunità territoriali minori non può subire, nel suo nucleo essenziale, significative alterazioni quando, anziché il sistema della autonomie ordinarie, venga in considerazione quello delle autonomie speciali ove sono presenti competenze regionali (e provinciali) esclusive”.
Appare evidente la necessità, contenuta nel disegno costituzionale, di non consentire ad una parte dell’ordinamento (Regioni a Statuto speciale) di concretizzare attraverso l’uso autonomo della legislazione esclusiva, lesioni ai “principi di sistema”.
In tale contesto, importanti pronunciamenti, anche se sul piano più istituzionale che legislativo, si registrano con l’Intesa Interistituzionale formalizzata a Cagliari il 20/03/2003 tra tutte le Regioni a Statuto speciale e Province autonome con le rappresentanze degli enti locali dei rispettivi territori che è finalizzata a sancire un’interpretazione di favor per Comuni e Province in ordine all’estensione della garanzie di maggiore autonomia previste dal nuovo quadro costituzionale, e con alcuni ordini del giorno approvati al Senato il 27/05/2003 contestualmente all’approvazione della L. cost. n. 3/2001 a beneficio degli enti locali ricompresi nelle Regioni a Statuto speciale, “tenendo conto che le autonomie più a rischio non dispongono di forme di garanzia ad hoc, quale l’accesso alla Corte Costituzionale, previste invece in altri ordinamenti (come Germania e Spagna) e postulate, tra l’altro, in documenti sovranazionali di particolare rilievo, come la Carta europea dell’autonomia locale del 1985” .
7. Il rischio di un neocentralismo regionale
A parte l’ultimo intervento legislativo a favore delle Province
Regionali previsto dalla L.r. n. 9/2010, si registra nell’ultimo
decennio un’inversione di tendenza volta non solo a non riconoscere
alle Province Regionali quanto prescritto e prefigurato dalle su citate
normative, ma a depotenziare il livello intermedio del sistema delle
Autonomie locali a favore di un policentrismo favorito dalla moda delle
privatizzazioni formali, da facili esternalizzazioni di servizi e,
soprattutto, da un più che fondato rischio di un neocentralismo
regionale.
E’ un fenomeno diffuso tra le Regioni a Statuto speciale in cui
l’autonomia normativa in materia rappresenta un’arma a doppio taglio
per gli Enti locali. Nel senso che gli Enti locali sono fin troppo
spesso dipendenti dalla volontà legislativa delle Regioni di
riferimento che, come nel caso siciliano, possono rappresentare modelli
d’innovazione istituzionale in un determinato momento storico , così
come possono perdere, con un solo tratto di legge, il proprio status in
altri momenti storici . Una visione regionocentrica è tutt’altro che
minoritaria, soprattutto dopo l’approvazione della legge costituzionale
n. 2/93 che, com’è noto, ha stabilito che in tutte le Regioni a Statuto
speciale, l’ordinamento e le funzioni degli enti locali debba dipendere
da decisioni legislative delle medesime Regioni. Basti pensare, da
ultimo, alla difficoltà di dar vita nell’ordinamento siciliano, al
consiglio delle autonomie previsto dall’art. 123 della Costituzione,
mentre continua a prevalere una vecchia concezione di Conferenza
Regione-Autonomie locali gestita dalla medesima Regione, in cui gli
enti locali finiscono per essere meri interlocutori.
Non c’è nessuna ragione perché la provincia Regionale non debba
diventare pienamente un ente di governo territoriale, “né tanto meno
alcuna ragione per cui debba sopravvivere la supremazia regionale nelle
forme del passato” .
Da più parti tale rischio risulta paventato e scongiurato. Diffuse sono
le osservazioni di studiosi ed addetti ai lavori: “L’apertura immediata
di una tavolo istituzionale, anche rivalorizzando la <<Conferenza
Regione-Autonomie Locali>>, potrà impedire che al centralismo
dello Stato si sostituisca il centralismo di una Regione tuttofare, che
ancora elargisce persino i contributi ai Comuni per le feste paesane e
li elargisce ad personam” . Peraltro, c'è anche chi sostiene che, “la
semplificazione strutturale regionale ed il decentramento o meglio
valorizzazione delle autonomie locali sono contraddetti da iniziative
legislative contrarie (cfr. la normativa emanata in tema di riforma del
turismo: legge regionale 15 settembre 2005, n. 10 e successive
modifiche) nonché da esternalizzazioni varie di funzioni e servizi con
la costituzione di società partecipate” . D'altra parte, “Questo è il
compito e il dovere di ogni legislazione regionale: realizzare un
efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello sviluppo
economico, sociale e civile e non un neocentralismo regionale” .
Inoltre, il nuovo contesto istituzionale caratterizzato dall'attuazione
dell'art. 119 della Costituzione porta ad affermare che, “L’effetto
naturale del federalismo fiscale è quello di favorire una naturale
processo di riunificazione delle competenze in capo al soggetto che
meglio è in grado di disciplinarle, amministrarle e gestirle. Il
rischio di un neo centralismo regionale deve quindi essere evitato
proprio per massimizzare il circuito virtuoso che il federalismo
fiscale può avviare” . Quindi, “niente decentramenti fittizi, virtuali,
o viziati già sul nascere, ma deleghe reali, per esorcizzare ed
allontanare il rischio di un centralismo regionale che si sostituisca
al vecchio centralismo statale” .
8. Considerazioni finali
Secondo un’indagine condotta nell’anno 2008 dalla Facoltà di Economia
Giorgio Fuà dell’Università Politecnica delle Marche circa il 95% degli
italiani ritiene che comunque le cose non possono restare come sono
attualmente nell’architettura degli enti locali. La “saggezza
popolare”, prima di passare alla tentazione populistica che troppo
felicemente si sposa con la politica delle emozioni (abolizione
delle Province 50% circa), suggerisce una chiara redistribuzione
razionale delle funzioni tra la galassia di enti pubblici a rilevanza
locale (80%) accompagnata da una riduzione del numero dei consiglieri
regionali, provinciale e comunali (77%).
Si potrebbe quindi cominciare da questi suggerimenti, aggiungendo
l’accorpamento delle competenze in capo alle Province Regionali, ancora
oggi sparpagliate tra ambiti territoriali e consorzi vari che non hanno
una diretta legittimazione democratica e la sostituzione delle Province
Regionali di Palermo, Messina e Catania con le Aree Metropolitane, la
cui istituzione risulta arenatasi per volontà esclusivamente politica.
Per non parlare poi della possibilità che “siano proprio le Province
gli enti naturalmente destinati ad accompagnare il disegno di fusione
dei piccoli comuni, avviato dalla manovra estiva 2011” . D’altra parte
“le dinamiche sociali ed economiche impongono una istituzione a maglie
territoriali e di bacino dei servizi ben più ampio di quelle
esercitabili a livello comunale” . In questa prospettiva va certamente
condivisa l’affermazione di chi ritiene che un’operazione di questo
tipo “sarebbe un bel segnale di razionalità democratica da poter
lanciare per restituire maggior fiducia tra cittadini e ceto
politico-istituzionale locale, il quale, in molti casi, non è
apparso migliore di quello nazionale” .
Come ha recentemente e autorevolmente affermato il Prof. Valerio Onida
(già Presidente della Corte Costituzionale), “sono lontani i tempi in
cui si diceva che le Province servivano solo per strade, manicomi e
assistenza agli illegittimi” . Invero, “Intervenire sull’organizzazione
della pubblica amministrazione a soli fini di risparmio può determinare
effetti collaterali indesiderati e, soprattutto, rischia di
sottovalutare i maggiori effetti benefici anche in termini di risparmio
che possono provenire da una riorganizzazione della pubblica
amministrazione che presti più attenzione all’efficacia e
all’efficienza delle azioni e gestioni, valutando nel merito e da un
punto di vista qualitativo l’utilità di certi enti” . Peraltro, “Non si
può cambiare la Costituzione ad ogni campagna elettorale, vanificando
con continui ripensamenti un percorso su cui l’intero Paese si è
indirizzato, facendo delle Province un presidio fondamentale della
Repubblica delle Autonomie” .
Ancora, “Pensare di far cassa con una misura di questo tipo sembra solamente una concessione alla <<pancia>> degli elettori…un consiglio provinciale ed un presidente della provincia (tra l’altro eletto direttamente) è, al di là delle argomentazioni populistiche e demagogiche, sottoposto ad un controllo essenziale in democrazia, quello rappresentato dalla scadenza elettorale; la nomina in un’autorità d’ambito, no” . E comunque, “Una provincia rimane una provincia, anche se la si degrada, le si cambia il nome e la si imputa ad altri” .
Inoltre, lo scenario in cui operano gli enti locali è quello del
federalismo fiscale come attuato anche dal D.lgs. n. 216/2010 che, in
materia di costi e fabbisogni standard di Comuni, Città Metropolitane e
Province, all’art. 5 prescrive la redazione di specifici questionari,
pena il taglio di tutti i trasferimenti finanziari. In questo quadro,
la riduzione decisa di tutti gli enti pubblici a valenza regionale e
locale sparsi sul territorio d’ambito provinciale in uno al
potenziamento della Provincia Regionale, rappresenta una prospettiva
necessaria per l’effettivo sviluppo della sussidiarietà verticale.
Perché il sistema regga e mantenga il necessario rapporto di coerenza
con il quadro comunitario e costituzionale sopra illustrato è
necessario che ci si convinca sul fatto che un’adeguata e funzionale
riforma del sistema delle autonomie locali non può che passare dalla
valorizzazione piena e compiuta degli enti locali a partire dalla
Provincia Regionale. Una nuova Provincia Regionale potrà rappresentare
uno snodo essenziale anche del rapporto con le Autonomie Funzionali e
con gli Enti di tendenza, a cominciare dalla Camera di Commercio,
dall’Università, dagli Enti Fieristici, dai Consorzi tematici, dai
Gruppi di Azione Locale (G.A.L.), dalle Associazioni di categoria
datoriali, dalle forse sociali, dagli ordini professionali ecc…
Soggetti che – sottolinea De Rita – guarda caso hanno tutti una
connotazione provinciale, e che, se vogliono crescere e fare politica
di area vasta, non possono fare riferimento né ai Comuni né alla
Regione Siciliana. Del resto, se non ci fosse stata, ad esempio, la
Provincia Reg.le di Enna sarebbe mai nata l’Università Kore ?
La futura Provincia Regionale “sarà sempre meno ente intermedio e
sempre più livello di governo strutturato per la pianificazione e la
programmazione di area vasta, regista di sviluppo locale, artefice e
perno di quelle politiche territoriali che, in Europa, da tempo hanno
saputo creare condizioni di ripresa produttiva, di salvaguardia e
valorizzazione dei distretti industriali, non limitati dal confine di
un Comune né tali da compromettere l’autonomia di quest’ultimi” .
Peraltro, la Provincia Regionale nei confronti della Regione Siciliana,
“…può essere determinante per affrontare finalmente il problema del
decentramento dell’ente regionale, immaginato anche in Costituzione
essenzialmente come soggetto di legislazione, programmazione e
coordinamento, più che di amministrazione attiva, e che invece nei
fatti ha alimentato la progressiva costruzione di un apparato
amministrativo spesso elefantiaco, burocraticamente simile al modello
statale, cui si aggiunge una miriade di enti o società strumentali
regionali, con una forte propensione all’accentramento e alla
considerazione degli enti locali più come soggetti dipendenti, che non
dotati di un’autonomia effettiva” .
Dunque, più che avventurarsi in un percorso costituzionalmente
accidentato, quale potrebbe essere quello di introdurre a freddo
nell’ordinamento regionale i Liberi Consorzi di Comuni, una scelta più
saggia di politica istituzionale richiederebbe una sede di
sperimentazione di più avanzate forme di autonomia locale, in cui la
visione di una Provincia Regionale più “forte” , risponderebbe con
nuovi e più ampie competenze alla <<domanda>> di un ente
territoriale che, come abbiamo visto, non solo esiste, ma di cui si
sente un crescente bisogno.
Note e bibliografia
(*) Relazione al 3° Corso di formazione residenziale per Giovani
Amministratori sul tema “Aspettando il Federalismo in Sicilia: quale
modello di ente locale e di amministratore disegna” promosso
dall’Associazione Siciliana Amministratori Enti Locali (ASAEL) il 30/09
e 01/10/2011, Campofelice di Roccella (PA).
In data 13/09/2011 il disegno di legge costituzionale recante “Soppressione di enti intermedi” è stato trasmesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri al Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome per l’acquisizione del parere della Conferenza Unificata.
Assessore al Bilancio Prof. Gaetano Armao in “Province, la Sicilia avrà una sua legge”, a cura di Giuseppina Varsalona, Giornale di Sicilia pag. 3 del 09/09/2011.
Governatore della Regione Siciliana Raffaele Lombardo in “Presidente, voglio abolire le Province”, a cura di Lillo Miceli, La Sicilia, 10/09/2011.
Tania Groppi, “Soppressione delle Province e nuovo Titolo V”, Federalismi.it, 05/08/2009.
Sulla questione si consenta il rinvio a: Massimo Greco “La soppressione delle Province in territorio siciliano”, su AmbienteDiritto.it – Rivista giuridica pubblicata sul web all’indirizzo www.ambientediritto.it, 24/08/2011; su “Persona e Danno” – Rivista giuridica elettronica, pubblicata sul web all’indirizzo www.personaedanno.it, 24/08/2011; su Lexambiente – Rivista giuridica sull’ambiente pubblicata su internet all’indirizzo www.lexambiente.it, 25/08/2011; sul portale dell’Associazione Siciliana Amministratori Enti Locali (ASAEL) pubblicato su internet all’indirizzo www.asael.pa.it, 25/08/2011; sull’Organo d’informazione dell’Unione Regionale delle Province Siciliane, pubblicato sul web all’indirizzo www.urps.it, 29/08/2011; su Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo http://WWW.diritto.it, ISSN 1127-8579, 01/09/2011; in Osservatorio Giuridico “La Previdenza”, pubblicato su internet all’indirizzo www.laprevidenza.it, 10/09/2011.
Sia pure limitata sul piano della partecipazione dal suffragio elettorale ristretto, le nuove Amministrazioni sono costituite da un Consiglio deliberante (in base alla popolazione) e da una Deputazione come organo esecutivo (composta inizialmente da 5 membri, in seguito ampliata a 10) e da un Presidente – governatore le cui funzioni erano assunte dal prefetto pro-tempore, finchè con la riforma Crispi del 1889 anche questa figura-chiave diventerà elettiva.
La legge provinciale e comunale del 1865 stabiliva, al primo articolo, che “Il Regno si divide in Province, Circondari, mandamenti e Comuni”.
Corte Cost. sent. n. 230/2001.
Guido Corso in “L’alba della Sicilia”, Sellerio editore, Palermo, 1996.
La natura di Ente territoriale della Provincia siciliana, anche in regime di “amministrazione straordinaria”, è stata affermata dalla Corte Costituzionale con sent. n.96/1968.
Giuseppe Bettoni, Università di Parigi VIII, “La nuova frontiera della pianificazione”, Il Sole 24Ore, 1999.
Il Sole 24Ore a commento di Consiglio di Stato, sent. n. 1493/2000.
F. Staderini, Diritto degli Enti Locali, Cedam 2001.
Giovanni Pitruzzella, “La Consulta vigili sulle riforme”, Giornale di Sicilia, 22/06/2002.
Si veda l’articolo a firma del Direttore dell’URPS On. Miche Mongiovì pubblicato nel Bollettino della medesima Unione il 31/05/2005.
Tra i tanti si veda “Va Auspicata una intensa collaborazione con la regione per una migliore funzionalità degli enti locali” a cura del Direttore dell’U.R.P.S. Michele Mongiovì, Bollettino dell’U.R.P.S. del 23/02/2008.
Tar Catania, sez. I° sent. n. 1629/2007.
Per un commento sulla novella disposizione si rinvia a Salvo Fleres, “Consorzio Fra Province del Sud Est”, La Sicilia, 31/05/2005.
Gian Candido De Martin, “Un Ente strategico, ancorchè misconosciuto: la Provincia”, Amministrazione in Cammino.it, 08/05/2009.
Circolare Assessorato Reg.le degli Enti locali 07/08/1986 n. 44.
Secondo un orientamento ormai pacifico, sia in dottrina (Dauno
Trebastoni, “Identificazione degli enti pubblici e relativa
disciplina”, Giustizia-Amministrativa.it, 07/05/2007) che in
giurisprudenza (Corte Cost. 7/04/1988 n. 396), la natura giuridica di
un ente è quella che, al di là della definizione normativa, possa
comunque essere ritenuta tale, nel senso che le definizioni non
vincolano l’interprete, il quale dovrà determinare la natura dell’ente
indipendentemente dalla sua denominazione, per cui la stessa
qualificazione esplicita è irrilevante se in contrasto con l’effettiva
natura.
A differenza delle Comunità montane, la soppressione dei Consorzi di Bonifica non è mai avvenuta. Questi ultimi mantengono la natura di Enti sottoposti a controllo e vigilanza della Regione in attesa di una riforma tanto annunciata quanto elusa.
Secondo una prospettiva più ampia, generale è la competenza non circoscritta perché volta ad assolvere tutti i compiti necessari per il soddisfacimento degli interessi di comunità (Pier luigi Portaluri, “Appunti su alcune premesse costituzionali dell’esperienza di normazione federalista”, Giustizia-amministrativa.it, 16/03/2011.
Sulla natura giuridica di ente territoriale si è espressa positivamente
la Corte dei Conti a Sezioni riunite, 22/12/1997, n. 82, riconoscendo
tale status alle Province.
Salvatore Alesci, “La Programmazione come strumento di politica di sviluppo negli ambiti provinciali”, Il bollettino dell’URPS, 28/02/1998.
Gian Candido De Martin, Atti del seminario su “La legge 265/99 di riforma delle Autonomie locali: l’adeguamento degli stauti delle Province”, Villa Umbra, 05/11/1999, Pila (Perugia).
Corte Cost. sent. n. 286/1997.
Vincenzo Cerulli Irelli, "La Provincia tra il vecchio e il nuovo ordinamento, Le Province, gennaio-febbraio 2008.
Beniamino Caravita di Toritto e Luisa Casetti, “Il rafforzamento della democrazia regionale nell’Unione Europea”, Federalimi.it, 27/05/2004.
Tommaso F. Giupponi, “Amministrazione locale comparata ed ordinamento dell’Unione Europea”, Bologna Center, 2005.
Giubboni, 2005.
Giorgia Pavani e Lucio Pegoraro, “Municipi d’occidente”, Donzelli Editore, Roma 2006.
G. Berti, sub art. 5, in G. Branca (a cura di), Commentario alla Costituzione, Bologna Roma, 1975.
Si vedano i dati Eurostat aggiornati al 2007 e pubblicati nel volume di Astrid “Semplificare l’Italia. Stato, Regioni, Enti locali”, a cura di F. Bassanini e L. Castelli.
Luigi Albino Lucifora, “A che servono le Province”, “Catania, Provincia Euromediterranea”, 2000.
Aldo Loiodice, “Ridefinizione del ruolo delle province nel sistema degli enti locali”, Federalismi.it, 11/09/2009.
Vincenzo Cerulli Irelli, “La Provincia nell’attuazione e nel completamento del nuovo ordinamento costituzionale”.
Si veda Corte Cost. n. 201/2010.
Gian Candido De Martin, “I nodi per attuare (correttamente) una riforma di sistema incompiuta”, Amministrazione in Cammino, 10/10/2008.
Giovanni Pitruzzella in “L’alba della Sicilia”, Sellerio editore, Palermo, 1996.
Una mechanè (mēkhanē) era una sorta di gru usata nel teatro greco, in particolare nel V e IV secolo a.C. Composto da bracci di legno e da un sistema di pulegge, questo marchingegno teatrale era usato per sollevare in aria gli attori, simulandone il volo. Era sicuramente in grado di sollevare almeno due persone e trasportarli nel mezzo dell'orchestra,oppure sopra la skené. Proprio per questo motivo, la mechanè era spesso usata per simulare l'intervento di un dio sulla scena, da cui l'espressione latina Deus ex machina ("Dio dalla macchina") (Wikipedia).
Corte Cost. 14 luglio 1956 nn. 14, 15, 16; 16 luglio 1956 n. 20; 19 luglio 1956 n. 22; 26 gennaio 1957 n. 15; 18 maggio 1959 n. 30, etc.
Corte Cost. 18 maggio 1959 n. 30, Corte Cost. n. 13/1974.
Corte Cost. Sent. n. 20/1956.
La consapevolezza di un mutato quadro ordinamentale rispetto alla previsione dei Liberi Consorzi di Comuni contenuta nell’art. 15 dello Statuto si evince dalla Circolare applicativa della L.r. n. 9/86 emanata dall’Assessorato Reg.le agli Enti locali che così recita: “La nuova provincia conserva la connotazione associativa dei comuni, ma rimarca necessariamente, in linea con l’evoluzione dottrinaria di interpretazione dei principi costituzionali circa l’ordinamento degli enti locali e l’attuazione dello stato sociale, le componenti essenziali del territorio e di polo di direzione (che comporta l’individuazione fisica del centro operativo: il capoluogo) per lo sviluppo economico-sociale delle comunità che racchiude, per la formazione ed attuazione della programmazione regionale, per la razionale organizzazione delle strutture dei servizi e per l’attuazione del decentramento regionale ed anche statale”.
Confermata da ultimo con sent. n. 353/2001.
Corte Cost. nn. 212/1984, 213/1998.
v. per la Sicilia l’art. 41 ter dello Statuto, aggiunto dall’art. 1 della L. Cost. 31 gennaio 2001 n. 2.
Si veda “L’ordinamento degli enti locali, IPSOA, II° ed..
Tar Lombardia, sent. n. 644/1993.
Per un approfondimento specifico si consenta il rinvio a Massimo Greco, “Il recesso di un Comune siciliano dal Consorzio Area di Sviluppo Industriale in attesa dell’annunciata riforma”, su “Norma”, quotidiano d’informazione giuridica, pubblicato su internet all’indirizzo http://www.norma.dbi.it/index.jsp, 14/09/2010; su Lexambiente – Rivista giuridica sull’ambiente pubblicata su internet all’indirizzo www.lexambiente.it, 27/09/2010; su “Persona e Danno” – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo www.personaedanno.it, 13/10/2010; su Diritto & Diritti – Rivista giuridica elettronica, pubblicata su internet all’indirizzo http://WWW.diritto.it., ISSN 1127-8579, 14/10/2010.
Tar Palermo, sez. I, 04/07/2008, n. 881.
Tar Palermo, sez. I, 29/01/1996, n. 28.
Corte Cost. sent. n. 96/68.
Giovanni Pitruzzella, “Se il Presidente val meno di un Sindaco”, Cronache Parlamentari, gennaio/2000.
Giuseppe Campos venuti, Relazione all’Assemblea Nazionale dell’U.P.I. sul tema “Identità e ruolo della Provincia nel sistema delle autonomie”, Palazzo Doria Pamphili, Roma 6-7/10/1994.
Simone Pajno, “L’adeguamento automatico degli Statuti speciali”, Federalismi.it, n. 23/2008.
Marco Mordenti e Pasquale Monea, “Le unioni di Comuni, dall’unità d’Italia alla manovra di ferragosto”, LexiItalia, n. 9/2011.
Gian Candido De Martin, “Un Ente strategico, ancorchè misconosciuto: la Provincia”, Amministrazione in Cammino.it, 08/05/2009.
Francesco Meloni, Relazione all’Assemblea Nazionale dell’U.P.I. sul tema “Identità e ruolo della Provincia nel sistema delle autonomie”, Palazzo Doria Pamphili, Roma 6-7/10/1994.
Ad oggi non risulta depositato il disegno di legge annunciato dal Governatore Lombardo, mentre risultano presentate all’A.R.S. due distinte ipotesi di legge a firma dell'On. Barbagallo e dell’On. Speziale.
Corte Costituzionale 27 maggio 1961, n. 8.
Corte Cost. n. 38/1957 sull’Alta Corte siciliana e n. 6/1970 sulla responsabilità penale avanti all’Alta Corte del Presidente della Regione.
Salatore Curreri, “Sì dallo Statuto ai Liberi Consorzi tra Comuni”, Giornale Di Sicilia, 22/11/2010.
Corte Cost. sent. nn. 66/1964, 115/1972.
Corte Cost. sent. nn. 545/1989, 4/2000, 314/2003.
Corte Cost., sent. n. 274/2003.
Aldo Loiodice, “Ridefinizione del ruolo delle province nel sistema degli enti locali”, Federalismi.it, 11/09/2009.
Corte Cost. ord. n. 377/2002, decisioni nn. 408/2002, 533/2002, 48/2003, 103/2003.
Corte Cost. sent. nn. 378/2000, 286/97, 83/97.
Corte Cost. sent. n. 83/97.
Corte Cost. sent. n. 229/2001.
Corte Cost. sent. n. 238/2007.
Corte Cost. sent. n. 52/1969.
Gian Candido De Martin, “Le garanzie per gli Enti Locali nelle Regioni a Statuto speciale”, dispensa per la S.S.P.A.L.
In più occasioni la L.r. n. 9/86 è stata indicata come una legge innovativa ed anticipatrice di nuovi scenari istituzionali nel campo delle Autonomie locali.
E’ nota infatti la posizione del Governatore Lombardo della Regione Siciliana di modificare la L.r. n. 9/86 restituendo le funzioni amministrative ai Liberi Consorzi di Comuni in attuazione dell’art. 15 dello Statuto siciliano.
Omar Chessa, “L’Autonomia locale nelle regioni speciali. Dalla clausola di adeguamento automatico alle prospettive di riforma”, Diritto@Storia, n. 7/2008.
Salvatore Currao, “Il ruolo della Provincia Regionale nel nuovo assetto dei poteri locali a seguito della riforma del Titolo V° della Costituzione”, LexItalia.it, n. 12/2003.
C. Sirna, A. Sirna e M. Sirna, “Assetto locale in Sicilia, espletamento dei servizi fondamentali e art. 97 della Costituzione. Obiettivi da perseguire. Riflessioni”, Diritto.it, 25/06/2009.
Lorenzo Ria, “Il ruolo della Provincia nel processo di riforma dello Stato”, Giust.it, n. 6/2003.
Carlo Rapicavoli, “La soppressione delle Province nella manovra estiva – Decreto legge 13/08/2011 n. 138.
Angelo Brocato, “La devoluzione delle Province” L’Euromediterraneo, febbraio-marzo 2003, Palermo.
Delors, 1996.
Luigi Oliveri, “Abolire le Province? Si risparmia poco”, Lavoce.info, 26/07/2011.
Armando Sarti, “Province, calamita per i sindaci”, Il Sole 24Ore, 28/12/1998.
Carlo Carboni, “Province, l’occasione dei tagli”, Il Sole 24Ore, 10/10/2008.
Cfr. Valerio Onida, “Le Province sono davvero inutili o è la retorica dell’antipolitica?”, Corriere della Sera, 23/07/2011.
Fabio Giglioni, “Il taglio degli enti pubblici. Commento all’art. 1, c. 31, DL n. 138 del 2011”, Federalismi.it, n. 16/2011
Carlo Rapicavoli, “Il ruolo delle Province in Italia – Il dibattito sulla loro abolizione: motivazioni fondate o mera speculazione politica?”, Diritto.it, 29/12/2008.
Federica Fabrizzi, “Quando lo slogan prevale: brevi considerazioni sulla riduzione delle province”, Federalismi.it, 19/08/2011.
Francesco Clementi, “Metà organi di governo, metà special districts”, Il Sole 24Ore, 09/09/2011.
Giuseppe De Rita, “Le Province sono l’istituzione cardine dello sviluppo”, Le Province, luglio-agosto 2007.
La Libera Università Kore è infatti nata dall’iniziativa della Provincia di promuovere corsi universitari decentrati attraverso la costituzione del Consorzio Ennese Universitario, deliberato dal Consiglio Provinciale di Enna il 21/06/1995.
Silvano Moffa, “Della Provincia non si può fare a meno”, Alleanzanazionale.it, 23/07/99.
Gian Candido De Martin, “La nuova provincia per semplificare e potenziare l’amministrazione locale”, Amministrazione in cammino.it,
Riccardo Carpino, “Le Province: percezione sociale, ruolo e prospettive”, Federalismi.it, 06/02/2008.