Corte di giustizia delle Comunità Europee
Grande Sezione
Sentenza 5 dicembre 2006
«Regole
comunitarie in materia di concorrenza - Regimi nazionali relativi alla tariffa
degli onorari di avvocato - Determinazione di tariffe professionali - Libera
prestazione dei servizi»
Nei procedimenti riuniti C-94/04 e C-202/04, aventi ad oggetto alcune domande
di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell'art. 234 CE,
dalla Corte d'appello di Torino e dal Tribunale di Roma con decisioni 4 febbraio
2004 e 5 maggio 2004, da un lato, e 7 aprile 2004, dall'altro, pervenute in
cancelleria, rispettivamente, il 25 febbraio 2004 e il 18 maggio 2004, nonché
il 6 maggio 2004, nelle cause Federico Cipolla (C-94/04) contro Rosaria
Portolese in Fazari, e Stefano Macrino, Claudia Capodarte (C-202/04) contro
Roberto Meloni.
[...]
1. Le domande di pronuncia pregiudiziale riguardano l'interpretazione degli
artt. 10 CE, 49 CE, 81 CE e 82 CE.
2. Tali domande sono state proposte nell'ambito di controversie tra due
avvocati e i relativi clienti per il pagamento degli onorari.
Contesto normativo
3. Ai sensi del regio decreto legge 27 novembre 1933, n. 1578 (GURI n. 281 del
5 dicembre 1933), convertito in legge 22 gennaio 1934, n. 36 (GURI n. 24 del 30
gennaio 1934), come successivamente modificato (in prosieguo: il «regio decreto
legge»), il Consiglio nazionale forense (in prosieguo: il «CNF»), istituito
presso il Ministero della Giustizia, è composto di avvocati eletti dai loro
colleghi, in numero di uno per ciascun distretto di Corte d'appello.
4. L'art. 57 del regio decreto legge prevede che i criteri per la
determinazione degli onorari e delle indennità dovuti agli avvocati ed ai
procuratori in materia civile, penale e stragiudiziale sono stabiliti ogni due
anni con deliberazione del CNF. Dopo essere stata deliberata dal CNF, la
tariffa forense (in prosieguo: la «tariffa») deve, ai sensi della normativa
italiana, essere approvata dal Ministro della Giustizia, sentiti il Comitato
interministeriale dei prezzi (in prosieguo: il «CIP») e il Consiglio di Stato.
5. Ai sensi dell'art. 58 del regio decreto legge, tali criteri sono stabiliti
con riferimento al valore delle controversie e al grado dell'autorità chiamata
a conoscerne, nonché, per i giudizi penali, alla durata degli stessi. Per ogni
atto o serie di atti la tariffa fissa un limite massimo ed un limite minimo
degli onorari.
6. L'art. 60 del regio decreto legge stabilisce che la liquidazione degli
onorari è fatta dall'autorità giudiziaria sulla base dei citati criteri,
tenendo conto della gravità e del numero delle questioni trattate. Tale
liquidazione deve mantenersi all'interno dei limiti massimi e minimi previamente
fissati. Tuttavia, nei casi di eccezionale importanza, tenuto conto della
specialità delle controversie e qualora il pregio intrinseco dell'opera lo
giustifichi, il giudice può oltrepassare il limite massimo determinato dalla
tariffa. Viceversa egli può, quando la causa risulta di facile trattazione,
fissare onorari in misura inferiore al limite minimo. In entrambi i casi la
decisione del giudice dev'essere motivata.
7. Ai sensi dell'art. 2233 del codice civile italiano, in via generale, il
compenso nell'ambito di un contratto per la prestazione di servizi, se non è
convenuto dalle parti e non può essere determinato secondo le tariffe o gli
usi, è fissato dal giudice, sentito il parere dell'associazione professionale a
cui il professionista appartiene. Tuttavia, relativamente alla professione di
avvocato, l'art. 24 della legge 13 giugno 1942, n. 794 (GURI n. 172 del 23
luglio 1942) stabilisce, a pena di nullità di ogni accordo contrario, che non
sono derogabili gli onorari minimi stabiliti dalla tariffa per le prestazioni
di avvocato. Secondo la giurisprudenza della Corte suprema di cassazione, tale
norma si applica anche alle prestazioni stragiudiziali degli avvocati.
8. La tariffa in esame nella causa C-202/04 è stata fissata con delibera del
CNF del 12 giugno 1993, come modificata il 29 settembre 1994, ed è stata
approvata con decreto ministeriale 5 ottobre 1994, n. 585 (GURI n. 247 del 21
ottobre 1994). L'art. 2 di tale decreto stabilisce che «gli aumenti di cui alle
allegate tabelle decorrono dal 1° ottobre 1994, per il 50 %, e, per il restante
50%, dal 1° aprile 1995». Tale aumento scaglionato nel tempo trova la sua
origine nelle osservazioni formulate dal CIP, fondate in particolare
sull'aumento dell'inflazione. Prima di approvare la tariffa il Ministro della
Giustizia aveva nuovamente consultato il CNF che, nella seduta del 29 settembre
1994, aveva accettato la proposta di differimento dell'applicazione della
tariffa.
9. La tariffa comprende tre categorie di compensi, vale a dire gli onorari, i
diritti e le indennità per prestazioni giudiziali in materia civile e
amministrativa, gli onorari per prestazioni giudiziali in materia penale e gli
onorari e le indennità per prestazioni stragiudiziali.
Cause principali e questioni pregiudiziali
Causa C-94/04
10. La sig.ra Portolese in Fazari e altri due proprietari di terreni confinanti
situati nel Comune di Moncalieri si sono rivolti all'avv. Cipolla per avviare
un procedimento contro tale Comune al fine di ottenere il pagamento di
un'indennità per l'occupazione d'urgenza di tali terreni, disposta con
provvedimento unico del sindaco di Moncalieri e non seguita da provvedimento di
espropriazione. L'avv. Cipolla ha predisposto tre atti di citazione distinti,
iscrivendo al ruolo del Tribunale di Torino tre procedimenti contro tale
Comune.
11. La controversia è stata in seguito risolta con una transazione, a cui si è
giunti grazie all'iniziativa diretta di uno dei proprietari interessati, senza
però l'intervento dell'avv. Cipolla.
12. Quest'ultimo, il quale aveva ottenuto, prima della redazione e della
notificazione dei tre atti di citazione, una somma di 1 850 000 lire italiane
(ITL) da parte di ciascuno dei tre attori della causa principale,
apparentemente a titolo di pagamento anticipato per le sue prestazioni
professionali, ha emesso nei confronti della sig.ra Portolese una parcella per
ITL 4 125 000, a copertura dei propri onorari e di spese diverse. La sig.ra
Portolese ha rifiutato di pagare tale somma. Investito della conseguente
controversia, il Tribunale di Torino, con sentenza 12 giugno 2003, ha dato atto
del pagamento della somma di ITL 1 850 000, respingendo la domanda dell'avv.
Cipolla per il pagamento della somma di ITL 4 125 000. L'avv. Cipolla ha
proposto appello contro tale sentenza dinanzi alla Corte d'appello di Torino,
chiedendo, in particolare, l'applicazione della tariffa.
13. Dal provvedimento del giudice del rinvio risulta che, nell'ambito della
controversia ad esso sottoposta, si pone il problema di determinare se, qualora
sia dimostrata l'esistenza di un accordo tra le parti relativamente alla
remunerazione forfettaria dell'avvocato, tale presunto accordo, concluso per la
somma complessiva di ITL 1 850 000, possa essere, nonostante la normativa
italiana, ritenuto valido, in quanto una sua sostituzione d'ufficio con un
compenso per l'avvocato calcolato sulla base della tariffa non sarebbe conforme
alle norme comunitarie in materia di concorrenza.
14. Il giudice del rinvio osserva inoltre che, nel caso in cui un
professionista non residente in Italia fornisse una prestazione di servizi
legali ad un destinatario residente in tale Stato membro sulla base di un
contratto soggetto alla legge italiana, la prestazione di servizi legali
sarebbe soggetta al divieto assoluto di derogare ai compensi determinati dalla
tariffa. Pertanto, in tal caso, dovrebbe essere applicato l'importo minimo
obbligatorio. Tale divieto avrebbe dunque l'effetto di ostacolare l'accesso di altri
avvocati al mercato dei servizi italiano.
15. Alla luce di quanto sopra, la Corte d'appello di Torino ha deciso di
sospendere il procedimento dinanzi ad esso pendente e di sottoporre alla Corte
le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il principio della concorrenza del diritto comunitario, di cui agli
artt. 10 [CE], 81 [CE] e 82 (...) CE si applichi anche all'offerta dei servizi
legali.
2) Se detto principio comporti, o meno, la possibilità di convenire fra le
parti la remunerazione dell'avvocato, con effetto vincolante.
3) Se comunque detto principio impedisca, o meno, l'inderogabilità assoluta dei
compensi forensi.
4) Se il principio di libera circolazione dei servizi, di cui agli artt. 10
[CE] e 49 (...) CE si applichi anche all'offerta dei servizi legali.
5) In caso positivo, se detto principio sia, o meno, compatibile con la
inderogabilità assoluta dei compensi forensi».
Causa C-202/04
16. Sulla base di un parere dell'ordine degli avvocati e in applicazione della
tariffa, l'avv. Meloni ha chiesto e ottenuto, nei confronti della sig.ra
Capodarte e del sig. Macrino, un decreto ingiuntivo per il pagamento degli
onorari relativi a talune prestazioni stragiudiziali che egli aveva effettuato
a loro favore in materia di diritto d'autore, tra le quali rientravano, in
particolare, alcuni pareri espressi oralmente e alcune lettere inviate
all'avvocato della controparte.
17. La sig.ra Capodarte e il sig. Macrino hanno proposto opposizione a tale
decreto ingiuntivo dinanzi al Tribunale di Roma sostenendo, in particolare, il
carattere sproporzionato degli onorari chiesti dall'avv. Meloni in relazione
all'importanza dell'affare trattato e alle prestazioni effettivamente svolte da
quest'ultimo.
18. Al fine di determinare l'importo degli onorari dovuti all'avv. Meloni per
tali prestazioni, il Tribunale di Roma ritiene che si debba verificare se la
tariffa, in quanto applicabile agli avvocati in materia stragiudiziale, sia compatibile
con le norme del Trattato CE, tenuto conto, in particolare, del fatto che gli
interessati, per ottenere le prestazioni di assistenza stragiudiziale in
questione, non erano tenuti a rivolgersi ad un avvocato.
19. Di conseguenza, il Tribunale di Roma ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se gli artt. 5 e 85 del Trattato CE (divenuti artt. 10 [CE] e 81 CE) ostino
all'adozione da parte di uno Stato membro di una misura legislativa o regolamentare
che approvi, sulla base di un progetto stabilito da un ordine professionale
forense, una tariffa che fissa dei minimi e dei massimi per gli onorari dei
membri dell'ordine con riferimento a prestazioni aventi ad oggetto attività
(c.d. stragiudiziali) non riservate agli appartenenti all'ordine professionale
forense ma che possono essere espletate da chiunque».
20. Alla luce della connessione delle due cause principali, le stesse, ai sensi
dell'art. 43 del regolamento di procedura, in combinato disposto con l'art. 103
del medesimo, devono essere riunite ai fini della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla ricevibilità
Causa C-94/04
- Osservazioni presentate alla Corte
21. Secondo l'avv. Cipolla, le questioni proposte dal giudice del rinvio sono
irricevibili in quanto, da un lato, non sono rilevanti per la risoluzione della
causa principale e, dall'altro, hanno carattere ipotetico.
22. Quanto alla prima eccezione di irricevibilità, l'avv. Cipolla sostiene che
il diritto nazionale applicabile non richiede che il giudice nazionale valuti
l'esistenza e la legittimità di un accordo tra l'avvocato e la sua cliente,
contrariamente a quanto sostenuto nell'ordinanza di rinvio. Infatti, l'assenza di
accordo fra questi ultimi e la qualificazione come «acconto» della somma
versata dalla cliente a titolo di pagamento delle prestazioni avrebbero
autorità di giudicato, non essendo state contestate in appello.
23. Quanto alla seconda eccezione di irricevibilità, l'avv. Cipolla sostiene
che la validità dell'accordo concluso tra l'avvocato e la sua cliente dovrebbe
essere valutata solo qualora fosse dimostrata l'esistenza di tale accordo.
Orbene, ciò non risulterebbe nella fattispecie. Pertanto le questioni proposte
dalla Corte d'appello di Torino sarebbero assimilabili a una domanda di parere
consultivo.
24. Il governo tedesco ritiene che l'art. 49 CE non sia applicabile poiché la
situazione di fatto oggetto della causa principale non contiene elementi di
internazionalità. La Commissione, da parte sua, fondandosi sulla più recente
giurisprudenza della Corte, ritiene che la domanda di pronuncia pregiudiziale, in
quanto relativa all'interpretazione dell'art. 49 CE, sia ricevibile.
- Giudizio della Corte
25. Per quanto riguarda le eccezioni di irricevibilità sollevate dall'avv.
Cipolla, si deve ricordare che le questioni relative all'interpretazione del
diritto comunitario proposte dal giudice nazionale nell'ambito del contesto di
diritto e di fatto che egli individua sotto la propria responsabilità, del quale
non spetta alla Corte verificare l'esattezza, godono di una presunzione di
rilevanza (v. sentenza 15 maggio 2003, causa C-300/01, Salzmann, Racc. pag.
I-4899, punti 29 e 31). Il rigetto, da parte della Corte, di una domanda
proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo
manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario richiesta non ha alcun
rapporto con l'effettività o l'oggetto della causa principale, qualora la
questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli
elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle
questioni che le sono sottoposte (v., in particolare, sentenze 13 marzo 2001,
causa C-379/98, PreussenElektra, Racc. pag. I-2099, punto 39, e 15 giugno 2006,
causa C-466/04, Acereda Herrera, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto
48).
26. Ebbene, tale presunzione di rilevanza non può essere messa in discussione
dalla semplice circostanza che una delle parti nella causa principale contesti
taluni fatti, come quelli rilevati al punto 22 della presente sentenza, di cui
non spetta alla Corte verificare l'esattezza e dai quali dipende la definizione
dell'oggetto della controversia.
27. Si deve pertanto rilevare che, come risulta dalla decisione di rinvio, la
causa principale riguarda la necessità di determinare se l'accordo concluso tra
una cliente e il suo avvocato, relativamente al compenso forfettario di
quest'ultimo, esista e debba essere ritenuto valido, in quanto la sua
sostituzione d'ufficio con un calcolo del compenso dell'avvocato sulla base
della tariffa vigente nello Stato membro interessato non sarebbe conforme alle
norme comunitarie in materia di concorrenza.
28. Si deve a tale proposito rilevare che non appare manifesto che
l'interpretazione delle regole comunitarie richiesta dal giudice del rinvio sia
priva di ogni rapporto con l'effettività o l'oggetto della causa principale, né
che le questioni relative all'interpretazione di tali regole siano ipotetiche.
29. Pertanto, anche qualora si ritenesse non dimostrata l'esistenza
dell'accordo di cui trattasi nella causa principale, non si può escludere che
l'interpretazione del diritto comunitario richiesta dal giudice del rinvio, che
può consentire a quest'ultimo di valutare la compatibilità della tariffa con le
norme sulla concorrenza fissate dal Trattato, possa essere utile a tale giudice
per decidere la controversia ad esso sottoposta. Essa, infatti, riguarda
essenzialmente la liquidazione degli onorari di avvocato che, come rilevato al
punto 5 della presente sentenza, è compiuta dall'autorità giudiziaria
mantenendosi, salvo eccezioni, nei limiti massimo e minimo previamente fissati
dal Ministro della Giustizia.
30. Per quanto infine riguarda più specificamente le questioni relative
all'interpretazione dell'art. 49 CE, sebbene sia pacifico che tutti gli
elementi della controversia sottoposta al giudice del rinvio sono limitati
all'interno di un unico Stato membro, una risposta può tuttavia essere utile al
giudice del rinvio, in particolare nel caso in cui il diritto nazionale
imponga, in un procedimento come quello in esame, di riconoscere ad un
cittadino italiano gli stessi diritti di cui godrebbe nella medesima
situazione, in base al diritto comunitario, un cittadino di uno Stato diverso
dalla Repubblica italiana (v., in particolare, sentenza 30 marzo 2006, causa
C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Racc. pag. I-2941, punto
29).
31. Si deve dunque verificare se le disposizioni del Trattato in materia di
libera prestazione dei servizi, la cui interpretazione è richiesta dal
summenzionato giudice, ostino all'applicazione di una normativa nazionale come
quella in esame nella causa principale, nella misura in cui essa sia
applicabile a soggetti residenti in Stati membri diversi dalla Repubblica
italiana.
32. Alla luce di quanto sopra, si deve rilevare che la domanda di pronuncia
pregiudiziale è ricevibile.
Causa C-202/04
- Osservazioni proposte alla Corte
33. L'avv. Meloni eccepisce l'irricevibilità della questione sollevata dal
Tribunale di Roma poiché non vi sarebbe alcun legame fra tale questione e la
soluzione della controversia sottoposta a tale giudice, controversia che ha ad
oggetto l'applicazione della tariffa ad una prestazione di servizi
stragiudiziali svolta da un avvocato iscritto all'albo.
34. Inoltre, il giudice del rinvio non avrebbe indicato le ragioni precise che
l'hanno indotto a interrogarsi sull'interpretazione del diritto comunitario.
35. Il governo italiano sostiene che, qualora le parti non abbiano fissato per
contratto gli onorari, e il cliente contesti quelli fatturati unilateralmente
dal professionista, come nella causa principale, spetta al giudice investito
della controversia in base al diritto italiano determinarli liberamente. Pertanto,
il problema della compatibilità della tariffa per le prestazioni di servizi
stragiudiziali degli avvocati con gli artt. 10 CE e 81 CE sarebbe irrilevante
ai fini della soluzione della causa principale.
36. Tale governo contesta anche la pertinenza della questione posta dal giudice
del rinvio, poiché nella causa principale non si è in presenza di alcuna
pratica anticoncorrenziale, né al momento dell'elaborazione della tariffa né a
causa del comportamento degli operatori.
- Giudizio della Corte
37. Per quanto riguarda la prima eccezione di irricevibilità sollevata
dall'avv. Meloni, si deve ricordare che la controversia riguarda l'applicazione
della tariffa ad una prestazione di servizi stragiudiziali effettuata da un
avvocato iscritto all'albo. Con la propria questione il giudice nazionale
chiede se le norme sulla concorrenza ostino a tale applicazione, dal momento
che la tariffa stessa non sarebbe applicabile ad una prestazione di servizi
stragiudiziali effettuata da un soggetto non iscritto all'albo. Pertanto, la
presunzione di rilevanza di cui godono le questioni relative all'interpretazione
del diritto comunitario sollevate dal giudice nazionale non può essere messa in
discussione.
38. Non può essere accolta neppure l'eccezione di irricevibilità basata sul
fatto che il giudice del rinvio non avrebbe indicato le ragioni precise che
l'hanno indotto ad interrogarsi sull'interpretazione del diritto comunitario.
Secondo la giurisprudenza della Corte, è indispensabile che il giudice
nazionale fornisca un minimo di spiegazioni sulle ragioni della scelta delle
norme comunitarie di cui chiede l'interpretazione e sul rapporto che egli
ritiene esista fra tali disposizioni e il diritto nazionale applicabile alla
controversia (v., in particolare, ordinanza 28 giugno 2000, causa C-116/00, Laguillaumie,
Racc. pag. I-4979, punto 16). Ora, il provvedimento di rinvio soddisfa
pienamente tale esigenza, come ha del resto osservato l'avvocato generale al
paragrafo 24 delle sue conclusioni.
39. Per quanto riguarda la prima eccezione di irricevibilità fatta valere dal
governo italiano, è necessario osservare che il giudice del rinvio muove dalla
premessa secondo cui, nell'ambito della controversia ad esso sottoposta, tale
giudice ha il dovere, in base al diritto italiano, di determinare gli onorari dovuti
all'avvocato riferendosi alla tariffa applicabile agli avvocati in materia
stragiudiziale.
40. Ebbene, come è stato ricordato al punto 25 della presente sentenza, non
spetta alla Corte verificare l'esattezza del quadro normativo e fattuale
definito dal giudice nazionale, in cui si inseriscono le questioni relative
all'interpretazione del diritto comunitario che tale giudice sottopone alla
Corte.
41. Pertanto, la presunzione di rilevanza di cui gode la questione sottoposta
alla Corte non può essere vinta.
42. Per quanto riguarda la seconda eccezione di irricevibilità sollevata dal
governo italiano, si deve ricordare, come è stato osservato al punto 37 della
presente sentenza, che il giudice del rinvio chiede, con la propria questione,
se le norme sulla concorrenza fissate dal Trattato ostino all'applicazione
della tariffa nella controversia sottoposta a tale giudice. Pertanto, la
verifica dell'esistenza di una pratica anticoncorrenziale nella causa
principale rientra nell'oggetto stesso della questione interpretativa proposta
dal giudice del rinvio e non può, nella specie, essere considerata irrilevante.
43. Ne consegue che la domanda di pronuncia pregiudiziale del Tribunale di Roma
è ricevibile.
Nel merito
Sulle prime tre questioni sollevate nella causa C-94/04 e sulla questione
sollevata nella causa C-202/04
44. Con tali questioni, che devono essere esaminate congiuntamente,
riformulandole in modo da tenere conto degli elementi rilevanti delle due
cause, in particolare del fatto che, nell'ambito delle cause principali, si
discute degli onorari minimi, i giudici del rinvio chiedono, in sostanza, se
gli artt. 10 CE, 81 CE e 82 CE ostino all'adozione, da parte di uno Stato
membro, di un provvedimento normativo che approvi, sulla base di un progetto elaborato
da un ordine professionale forense come il CNF, una tariffa che fissi un limite
minimo per gli onorari degli avvocati e a cui, in linea di principio, non sia
possibile derogare né per le prestazioni riservate agli avvocati, né per
quelle, come le prestazioni di servizi stragiudiziali, che possono essere
svolte anche da altri operatori economici non vincolati da tale tariffa.
45. Si deve preliminarmente osservare che, interessando l'intero territorio di
uno Stato membro, tale tariffa è in grado di pregiudicare il commercio tra gli
Stati membri ai sensi degli artt. 81, n. 1, CE e 82 CE (v., in tal senso,
sentenze 17 ottobre 1972, causa 8/72, Vereniging van
Cementhandelaren/Commissione, Racc. pag. 977, punto 29; 10 dicembre 1991, causa
C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Racc. pag. I-5889, punti 14 e
15, e 19 febbraio 2002, causa C-35/99, Arduino, Racc. pag. I-1529, punto 33).
46. Secondo costante giurisprudenza, sebbene di per sé gli artt. 81 CE e 82 CE
riguardino esclusivamente la condotta delle imprese e non le disposizioni
legislative o regolamentari emanate dagli Stati membri, è pur vero che tali
articoli, in combinato disposto con l'art. 10 CE, che instaura un dovere di
collaborazione, obbligano gli Stati membri a non adottare o mantenere in vigore
provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, idonei ad eliminare
l'effetto utile delle regole di concorrenza applicabili alle imprese (v., in
particolare, ordinanza 17 febbraio 2005, causa C-250/03, Mauri, Racc. pag.
I-1267, punto 29, e giurisprudenza ivi citata).
47. La Corte ha in particolare dichiarato che si è in presenza di una
violazione degli artt. 10 CE e 81 CE qualora uno Stato membro imponga o agevoli
la conclusione di accordi in contrasto con l'art. 81 CE, o rafforzi gli effetti
di tali accordi, o revochi alla propria normativa il suo carattere pubblico
delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di
intervento in materia economica (ordinanza Mauri, cit., punto 30, e
giurisprudenza ivi citata).
48. A tale proposito, la circostanza che uno Stato membro affidi ad
un'organizzazione professionale composta di avvocati, come il CNF,
l'elaborazione di un progetto di tariffa per gli onorari non appare, nelle
circostanze della causa principale, tale da poter affermare che tale Stato
abbia revocato alla tariffa infine adottata il suo carattere statale, delegando
ad avvocati la responsabilità di assumere decisioni in materia.
49. Infatti, sebbene la normativa nazionale in discussione nella causa principale
non contenga modalità procedurali, né prescrizioni di merito idonee a
garantire, con una probabilità ragionevole, che il CNF si comporti, in sede di
elaborazione del progetto di tariffa, come un'articolazione del potere pubblico
che agisce per obiettivi di interesse generale, non risulta che lo Stato
italiano abbia rinunciato ad esercitare il suo potere di decisione in ultima
istanza o a controllare l'applicazione di tale tariffa (v. sentenza Arduino,
cit., punti 39 e 40).
50. Da un lato, il CNF è incaricato soltanto di approntare un progetto di
tariffa privo, in quanto tale, di forza vincolante. In mancanza di approvazione
da parte del Ministro della Giustizia, il progetto di tariffa non entra in
vigore, e resta in vigore la tariffa precedentemente approvata. Per questo
motivo, tale Ministro ha il potere di far emendare il progetto da parte del
CNF. Inoltre, il Ministro è assistito da due organi pubblici, il Consiglio di
Stato ed il CIP, dai quali deve ottenere il parere prima di qualsiasi
approvazione della tariffa (v. sentenza Arduino, cit., punto 41).
51. Dall'altro, l'art. 60 del regio decreto legge dispone che la liquidazione
degli onorari è effettuata dagli organi giudiziari in base ai criteri stabiliti
dall'art. 57 del medesimo regio decreto legge, tenuto conto della gravità e del
numero di questioni trattate. Inoltre, in talune circostanze eccezionali, il
giudice può, con una decisione debitamente motivata, derogare ai limiti minimi
fissati in applicazione dell'art. 58 del citato regio decreto legge (v., in tal
senso, sentenza Arduino, cit., punto 42).
52. Pertanto, non si può ritenere che lo Stato italiano abbia rinunciato ad
esercitare il proprio potere delegando ad operatori privati la responsabilità
di prendere decisioni di intervento nel settore economico, il che avrebbe
portato a privare del suo carattere pubblico la normativa di cui trattasi nella
causa principale (v. sentenza Arduino, cit., punto 43, e ordinanza Mauri, cit.,
punto 36).
53. Per le ragioni indicate ai punti 50 e 51 della presente sentenza, non può
essere nemmeno contestato allo Stato in questione di imporre o di favorire la
conclusione, da parte del CNF, di intese in contrasto con l'art. 81 CE, o di
rinforzarne gli effetti, né di imporre o di favorire abusi di posizione dominante
in contrasto con l'art. 82 CE o di rafforzarne gli effetti (v., in tal senso,
sentenza Arduino, cit., punto 43, e ordinanza Mauri, cit., punto 37).
54. Le prime tre questioni sollevate nell'ambito della causa C-94/04 e la
questione sollevata nell'ambito della causa C-202/04 devono dunque essere
risolte dichiarando che gli artt. 10 CE, 81 CE e 82 CE non ostano all'adozione,
da parte di uno Stato membro, di un provvedimento normativo che approvi, sulla
base di un progetto elaborato da un ordine professionale forense quale il CNF,
una tariffa che fissi un limite minimo per gli onorari degli avvocati e a cui,
in linea di principio, non sia possibile derogare né per le prestazioni
riservate agli avvocati né per quelle, come le prestazioni di servizi stragiudiziali,
che possono essere svolte anche da qualsiasi altro operatore economico non
vincolato da tale tariffa.
Sulla quarta e sulla quinta questione sollevate nell'ambito della causa C-94/04
55. Con tali due questioni, la Corte d'appello di Torino chiede in sostanza se
l'art. 49 CE osti ad una disciplina che vieta in maniera assoluta di derogare
convenzionalmente agli onorari minimi determinati da una tariffa, come quella
di cui trattasi nella causa principale, per prestazioni che sono al tempo
stesso di natura giudiziale e riservate agli avvocati.
56. Si deve ricordare che l'art. 49 CE impone non solo l'eliminazione di
qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in
un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione
di qualsiasi restrizione, anche qualora tale restrizione si applichi
indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli di altri Stati membri,
quando sia tale da vietare o rendere più difficili le attività del prestatore
stabilito in un altro Stato membro, ove fornisce legittimamente servizi
analoghi (v., in particolare, sentenze 29 novembre 2001, causa C-17/00, De
Coster, Racc. pag. I-9445, punto 29, nonché 8 settembre 2005, cause riunite
C-544/03 e C-545/03, Mobistar e Belgacom Mobile, Racc. pag. I-7723, punto 29).
57. Inoltre, la Corte ha già affermato che l'art. 49 CE osta all'applicazione
di qualsiasi normativa nazionale che abbia l'effetto di rendere la prestazione
di servizi tra Stati membri più difficile della prestazione di servizi
puramente interna ad uno Stato membro (v. citate sentenze De Coster, punto 30,
e giurisprudenza ivi citata, nonché Mobistar e Belgacom Mobile, punto 30).
58. Ora, il divieto di derogare convenzionalmente ai minimi tariffari, come
previsto dalla legislazione italiana, può rendere più difficile l'accesso degli
avvocati stabiliti in uno Stato membro diverso dalla Repubblica italiana al
mercato italiano dei servizi legali, ed è in grado quindi di ostacolare
l'esercizio delle loro attività di prestazione di servizi in quest'ultimo Stato
membro. Tale divieto si rivela pertanto una restrizione ai sensi dell'art. 49
CE.
59. Il detto divieto, infatti, priva gli avvocati stabiliti in uno Stato membro
diverso dalla Repubblica italiana della possibilità di fornire, chiedendo
onorari inferiori a quelli tariffari, una concorrenza più efficace nei
confronti degli avvocati stabiliti permanentemente nello Stato membro in
questione, i quali dispongono, per tale ragione, di una maggiore facilità di
crearsi una clientela rispetto agli avvocati stabiliti all'estero (v., per
analogia, sentenza 5 ottobre 2004, causa C-442/02, CaixaBank France, Racc. pag.
I-8961, punto 13).
60. Allo stesso modo, il divieto citato limita la scelta dei destinatari di
servizi in Italia, poiché questi ultimi non possono ricorrere ai servizi di avvocati
stabiliti in altri Stati membri che potrebbero offrire in Italia le loro
prestazioni ad un prezzo inferiore ai minimi tariffari.
61. Tuttavia, un simile divieto può essere giustificato qualora risponda a
ragioni imperative di interesse pubblico, purché sia idoneo a garantire il
conseguimento dello scopo perseguito e non vada oltre quanto necessario per il
raggiungimento di questo (v., in particolare, sentenze 5 giugno 1997, causa
C-398/95, SETTG, Racc. pag. I-3091, punto 21, e Servizi Ausiliari Dottori
Commercialisti, cit., punto 37).
62. Per giustificare la restrizione della libera prestazione dei servizi
derivante dal divieto in questione, il governo italiano sostiene che
un'eccessiva competizione tra avvocati rischierebbe di condurre ad una
concorrenza sui prezzi che comporterebbe un peggioramento della qualità dei
servizi forniti, e ciò a danno dei consumatori, in particolare in quanto
soggetti di diritto aventi necessità di un'assistenza di qualità dinanzi alla
giustizia.
63. Secondo la Commissione, non è dimostrato alcun nesso di causalità tra la
determinazione di onorari minimi e un livello elevato di qualità dei servizi
professionali forniti dagli avvocati. In realtà, una relazione diretta di
causa-effetto con la tutela dei clienti degli avvocati ed il buon funzionamento
dell'amministrazione della giustizia varrebbe per provvedimenti statali
alternativi come, in particolare, le norme di accesso alla professione forense,
le regole disciplinari in grado di far rispettare la deontologia professionale
e la disciplina in materia di responsabilità civile, grazie al mantenimento,
assicurato da tali provvedimenti, di un livello elevato di qualità dei servizi
forniti da tali professionisti.
64. A tal riguardo si deve osservare che la tutela, da un lato, dei
consumatori, in particolare dei destinatari dei servizi giudiziali forniti da
professionisti operanti nel settore della giustizia e, dall'altro, della buona
amministrazione della giustizia sono obiettivi che rientrano tra quelli che
possono essere ritenuti motivi imperativi di interesse pubblico in grado di
giustificare una restrizione della libera prestazione dei servizi (v., in tal
senso, sentenze 12 dicembre 1996, causa C-3/95, Reisebüro Broede, Racc. pag.
I-6511, punto 31 e giurisprudenza ivi citata, nonché 21 settembre 1999, causa
C-124/97, Läärä e a., Racc. pag. I-6067, punto 33), alla duplice condizione che
il provvedimento nazionale di cui si discute nella causa principale sia idoneo
a garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito e non vada oltre quanto
necessario per raggiungere l'obiettivo medesimo.
65. Spetta al giudice del rinvio determinare se, nella causa principale, la
restrizione della libera prestazione dei servizi creata dalla normativa
nazionale rispetti tali condizioni. A tal fine, detto giudice dovrà tenere
conto degli elementi indicati nei punti seguenti.
66. Egli dovrà pertanto verificare, in particolare, se vi sia una relazione tra
il livello degli onorari e la qualità delle prestazioni fornite dagli avvocati
e se, in particolare, la determinazione di tali onorari minimi costituisca un
provvedimento adeguato per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti, vale a
dire la tutela dei consumatori e la buona amministrazione della giustizia.
67. Se è vero che una tariffa che fissi onorari minimi non può impedire ai
membri della professione di fornire servizi di qualità mediocre, non si può
escludere a priori che tale tariffa consenta di evitare che gli avvocati siano
indotti, in un contesto come quello del mercato italiano, il quale, come
risulta dal provvedimento di rinvio, è caratterizzato dalla presenza di un
numero estremamente elevato di avvocati iscritti ed in attività, a svolgere una
concorrenza che possa tradursi nell'offerta di prestazioni al ribasso, con il
rischio di un peggioramento della qualità dei servizi forniti.
68. Dovrà anche essere tenuto conto delle peculiarità sia del mercato in
questione, le quali sono state ricordate al punto precedente, che dei servizi
in esame e, in particolare, del fatto che, in materia di prestazioni di
avvocati, vi è in genere un'asimmetria informativa tra i «clienti-consumatori»
e gli avvocati. Infatti, gli avvocati dispongono di un elevato livello di
competenze tecniche che i consumatori non necessariamente possiedono, cosicché
questi ultimi incontrano difficoltà per valutare la qualità dei servizi loro
forniti [v., in particolare, la Relazione sulla concorrenza nei servizi
professionali, contenuta nella comunicazione della Commissione 9 febbraio 2004,
COM(2004) 83 def., pag. 10].
69. Il giudice del rinvio dovrà tuttavia verificare se alcune norme
professionali relative agli avvocati, in particolare norme di organizzazione,
di qualificazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità siano di
per sé sufficienti per raggiungere gli obiettivi della tutela dei consumatori e
della buona amministrazione della giustizia.
70. Alla luce di quanto precede, la quarta e la quinta questione sollevate
nella causa C-94/04 si devono risolvere dichiarando che una normativa che vieti
in maniera assoluta di derogare convenzionalmente agli onorari minimi
determinati da una tariffa forense, come quella di cui trattasi nella causa
principale, per prestazioni che sono al tempo stesso di natura giudiziale e
riservate agli avvocati costituisce una restrizione della libera prestazione
dei servizi prevista dall'art. 49 CE. Spetta al giudice del rinvio verificare
se tale normativa, alla luce delle sue concrete modalità di applicazione,
risponda realmente agli obiettivi della tutela dei consumatori e della buona
amministrazione della giustizia, che possono giustificarla, e se le restrizioni
che essa impone non appaiano sproporzionate rispetto a tali obiettivi.
Sulle spese
71. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi ai giudici nazionali, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per
presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
P.Q.M.
la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1) Gli
artt. 10 CE, 81 CE e 82 CE non ostano all'adozione, da parte di uno Stato
membro, di un provvedimento normativo che approvi, sulla base di un progetto
elaborato da un ordine professionale forense quale il Consiglio nazionale
forense, una tariffa che fissi un limite minimo per gli onorari degli avvocati
e a cui, in linea di principio, non sia possibile derogare né per le
prestazioni riservate agli avvocati né per quelle, come le prestazioni di servizi
stragiudiziali, che possono essere svolte anche da qualsiasi altro operatore
economico non vincolato da tale tariffa.
2) Una normativa che vieti in maniera assoluta di derogare convenzionalmente
agli onorari minimi determinati da una tariffa forense, come quella di cui
trattasi nella causa principale, per prestazioni che sono al tempo stesso di
natura giudiziale e riservate agli avvocati costituisce una restrizione della
libera prestazione dei servizi prevista dall'art. 49 CE. Spetta al giudice del
rinvio verificare se tale normativa, alla luce delle sue concrete modalità di
applicazione, risponda realmente agli obiettivi della tutela dei consumatori e
della buona amministrazione della giustizia, che possono giustificarla, e se le
restrizioni che essa impone non appaiano sproporzionate rispetto a tali
obiettivi.