N. 806/2010 Reg. Dec.

N. 4976 Reg. Ric.

ANNO 2007

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 4976 del 2007, proposto da:

Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

B. G. + 13, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del TAR Lazio, Sezione I quater n. 15586/2006, resa tra le parti, concernente CONCORSO PER VICE ISPETTORE DI POLIZIA PENITENZIARIA.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 novembre 2009 il Cons. Raffaele Potenza e udito l'avvocato dello Stato Noviello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al TAR del Lazio gli odierni appellanti esponevano di aver partecipato al concorso pubblico per 271 posti di allievo vice-ispettore della polizia penitenziaria. Al termine della prova pre-selettiva prevista all'art. 7 del bando concorsuale (quesiti a risposta multipla predisposti da società di consulenza aggiudicataria dell'incarico), conseguivano un punteggio insufficiente e pertanto un giudizio di inidoneità.

Di qui il ricorso al Tribunale amministrativo, innanzi al quale gli istanti impugnavano il predetto giudizio, lamentando violazione di legge ed eccesso di potere, in quanto i quesiti posti ai concorrenti nella prova in questione erano di difficoltà non compatibile con il titolo di studio richiesto per il concorso (diploma di istruzione secondaria) e con la previsione del bando concorsuale, che richiedeva la conoscenza di meri "elementi" delle materie giuridiche ivi specificate. Il TAR, acquisiti i chiarimenti da parte della società incaricata di predisporre i questionari, con articolata motivazione ha accolto il ricorso con la decisione epigrafata, confermativa peraltro di precedente orientamento espresso in materia.

La pronuncia è stata oggetto di appello proposto da parte del Ministero della giustizia, le cui argomentazioni svolte a supporto sono riassunte nella sede della loro trattazione da parte della presente decisione.

La sezione ha respinto (ord. n. 3603/2007) la domanda, avanzata dall'appellante Ministero, di sospensione dell'esecuzione della sentenza.

Alla pubblica udienza del 3 novembre 2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione nel merito.

DIRITTO

1.- Con la decisione gravata il TAR ha ritenuto fondate le censure di violazione del bando concorsuale e di eccesso di potere per illogicità e difetto di istruttoria, evidenziando, con articolata motivazione, anzitutto che i questionari sottoposti ai candidati dovevano necessariamente riferirsi ad "elementi" delle varie discipline e che tale termine (che compare per il concorso a vice-ispettore e non per il concorso a commissario) deve essere inteso in senso riduttivo, cioè considerando i questionari volti all' accertamento del possesso da parte dei candidati di una preparazione non superiore ai " primi rudimenti" o alle "nozioni fondamentali" delle varie discipline.

Questo carattere il giudice di prime cure non ha però rinvenuto nei questionari nella specie predisposti (e contestati), i quali, pur essendo necessariamente espressione di un'ampia discrezionalità (non sindacabile in linea di principio dal giudice amministrativo), avrebbero dovuto logicamente essere predisposti in maniera idonea a permettere l'accertamento della preparazione richiesta per il concorso, e non superiore. Il TAR, che ha rimarcato anche la mancata formulazione di criteri idonei al conseguimento di tale finalità, ha supportato infine il proprio orientamento con due rilievi:

- la ditta aggiudicataria (v. relazione da essa redatta) non si è limitata ad utilizzare i manuali normalmente predisposti per la tipologia concorsuale in parola, ma ha utilizzato manuali specialistici e soprattutto i codici di diritto e procedura penale, nonché il codice penitenziario e della sorveglianza, conferendo perciò ai questionari una tasso di difficoltà superiore al livello del concorso;

- le prove preselettive sono state superate da un numero di candidati di poco superiore a quello dei posti a concorso.

2- Avversa la sentenza il Ministero appellante, con articolati motivi, nessuno dei quali è però meritevole di essere accolto.

2.1- Il primo argomenta che il bando di concorso, non recava criteri per la predisposizione dei questionari ma si limitava a stabilire il profilo professionale, il titolo di studio e le prove da effettuare; il verbale (n. 1 del 23.1.04) poi intervenuto stabiliva il punteggio da attribuirsi per ogni risposta, unico parametro che la Commissione era tenuta ad osservare con riferimento al questionario della preselezione.

Entrambe le argomentazioni non assumono rilevanza.

Va premesso che per criterio di selezione concursuale deve intendersi una indicazione di carattere generale posta al fine di pervenire ad una valutazione dei diversi candidati, sicchè esulano oggettivamente da tale concetto sia il riferimento ad elementi che non costituiscono criteri di scelta ma requisiti di partecipazione alla selezione (quali i titoli di studio o i profili professionali), sia una direttiva che si limiti ad individuare preventivamente ed in maniera automatica il punteggio da attribuirsi a seconda dell'esito (positivo o negativo) delle singole risposte date ai questionari predisposti.

Nel ritenere che il procedimento di formulazione dei quesiti non ha osservato il concetto di elementi o nozioni di diritto, prescritto dal bando, il primo giudice ha, a ben vedere, rilevato non la violazione di un criterio di selezione o del dovere di attribuire i punteggi alle risposte ma un vizio logico-procedimentale dell'azione amministrativa di valutazione, ravvisando contrasto con una specifica previsione inerente il livello della preparazione richiesta e da accertarsi mediante i questionari. Sussisteva pertanto il dovere (della società incaricata) di formulare criteri atti alla corretta applicazione del bando con riguardo ai questionari.

2.2- Altro mezzo d'appello sostiene il vizio di ultra-petizione, affermando che il primo giudice, nel rilevare la mancata indicazione nel cennato verbale di criteri per l'elaborazione dei quesiti, avrebbe accolto il ricorso (ed annullato il giudizio di inidoneità e tutti gli atti della procedura) sulla base di una censura non formulata dai ricorrenti. Anche queste censure non sono condivisibili, sempre in ragione della corretta individuazione delle ragioni poste dal primo giudice con riferimento alle censure ad esso sottoposte. Come già sopra rilevato, infatti, il TAR ha ritenuto fondata ed ha accolto la tesi della illogicità e del difetto di istruttoria a carico degli atti gravati, per aver pronunziato un ‘inidoneità del ricorrente sulla base di prove selettive formulate in modo non rispettoso delle cennate indicazioni del bando sul punto. Coerentemente perciò il TAR non ha proceduto ad annullare alcuna norma del bando ma gli atti della procedura che, in sua violazione, presentavano le illogicità e le insufficienze riscontrate, vale a dire la valutazione di inidoneità del candidato ed il verbale summenzionato; quest'ultimo è stato annullato per la parte non recante alcun criterio nella formulazione dei quesiti costituendo una non corretta applicazione del bando, seppur sotto un profilo omissivo.

2.3- Le ulteriori censure mosse alla sentenza del TAR accedono a due profili argomentativi con i quali il primo giudice ha ulteriormente sostenuto il vizio riscontrato e che qui si riepilogano:

- la ditta incaricata non si è limitata ad utilizzare i manuali normalmente predisposti per la tipologia concorsuale in parola, ma ha utilizzato manuali specialistici e soprattutto i codici di diritto e procedura penale, nonché il codice penitenziario e della sorveglianza, conferendo perciò ai questionari una tasso di difficoltà superiore al livello del concorso;

- il numero degli ammessi alle prove è pressocchè coincidente con quello dei posti a concorso.

- a) Con riferimento al primo profilo l'appellante pone in dubbio che la semplice indicazione dei testi specialistici utilizzati per la formulazione dei quesiti ne determini necessariamente la maggiore difficoltà e sottolinea per contro i principi che rendono arduo stabilire parametri limitativi della discrezionalità tecnica dell'amministrazione. Nel caso in esame il TAR avrebbe quindi esercitato un sindacato esorbitante da quello nella fattispecie consentito e notoriamente limitato ai profili di irrazionalità. Inoltre dovrebbe essere considerato che le domande potevano assumere carattere specialistico anche con l'utilizzo di manuali non aventi tale carattere. In contrario deve però osservarsi che, con riferimento all'indicazione dei testi specialistici utilizzati, la censura in esame non può contraddire quanto affermato dal TAR, poiché la disposizione che stabilisce "elementi di diritto" come oggetto delle prove costituisce un' indicazione di metodo, e deve essere rispettata nella sua finalità tendenziale di evitare l'aggravamento delle difficoltà per il loro superamento.

Quanto alla sostenuta invasione della discrezionalità tecnica dell'amministrazione, ribadito che il TAR, nell' affermare l'inosservanza del concetto di elementi o nozioni di diritto, ha rilevato la violazione del bando e non di un criterio di selezione concursuale, la Sezione ha già avuto occasione di affermare che "La predisposizione di determinati questionari, utili per selezionare i candidati che aspirino a risultare vincitori in un concorso pubblico, può essere oggetto di sindacato da parte del giudice amministrativo, almeno al fine di verificare se l'amministrazione abbia o meno operato nel rispetto di quanto dalla stessa stabilito nel bando di concorso, in osservanza del principio di effettività della tutela ricavabile dagli art. 24 e 113 cost." (Cons. di Stato, sez. IV, n. 6836/2007). In tale situazione appare pertanto corretto un intervento del giudice amministrativo che comporti la rinnovazione del procedimento di selezione in senso attuativo delle finalità sottese alle prescrizioni del bando e finalizzato nel contempo ad evitare che le carenze della "lex specialis" del concorso possano tradursi in una violazione di principi qualificanti presenti nel bando stesso.- - b) In ordine al secondo aspetto, l'appellante argomenta che il basso numero dei candidati superanti la prova non è necessariamente dipendente dalla formulazione di quesiti più complessi del minimo necessario, ma ascrivibile anche alla sconoscenza della materia.

Ma, parimenti secondo la già menzionata pronunzia, "una prova preselettiva, infatti, la quale destini alle prove successive (nella specie, prova scritta ed orale, oltre che accertamenti psico-fisici ed accertamenti attitudinali) un numero di candidati pressochè identico a quello dei posti messi a concorso appare indice di un esercizio del potere amministrativo non conforme a criteri di congruità e ragionevolezza" (Cons. di Stato, supra cit.).

3- Conclusivamente, per le sopra esposte ed assorbenti ragioni, l'appello deve essere respinto.

Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio, attesa la sufficiente complessità delle questioni sollevate e trattate.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, respinge l'appello.

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente grado.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2009 con l'intervento dei Signori:

- Gaetano Trotta - Presidente

- Luigi Maruotti - Consigliere

- Giuseppe Romeo - Consigliere

- Goffredo Zaccardi - Consigliere

- Raffaele Potenza - Consigliere, Estensore

IL PRESIDENTE

Gaetano Trotta

L'ESTENSORE

Raffaele Potenza

Depositata in Segreteria il 12 febbraio 2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)