N. 06693/2010 REG.DEC.
N. 03978/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 3978 del 2008, proposto da: Comune di Cenate Sotto, in persona del Sindaco in carica rappresentato e difeso dagli avv. Diego Vaiano, Andrea Di Lascio, Saul Monzani, con domicilio eletto presso Diego Vaiano in Roma, Lungotevere Marzio N. 3;
contro
Azienda Agricola f. s.r.l. In persona del legale rappresentante pro temporerappresentato e difeso dagli avv. Anna Laura Ferrario, Roberto Invernizzi, Maria Alessandra Sandulli, con domicilio eletto presso Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele 349;
nei confronti di Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Bergamo;
per la riforma della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – SEZ. STACCATA DI BRESCIA n. 01326/2007resa tra le parti, concernente CONTROLLO IMPIANTI PRODUTTIVI IMPRESA CON ATTIVITA’ DI COLTIVAZIONE FUNGHI..
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2010 il Cons. Filoreto D’Agostino e uditi per le parti gli avvocati Resta, per delega dell’Avv. Vaiano, Ferrario e Sandulli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
L’azienda agricola f. s.r.l. Produce e commercializza funghi freschi e conservati nel Comune di Cenate Sotto.
Per la semina delle colture è necessario l’utilizzo di un terreno ottenuto dalla miscelazione di sottoprodotti di origine animale (pollina e strame equino) con gesso agricolo e carbonato di calcio.
La miscelazione avviene in zona coperta, cui segue l’immissione in tunnel chiusi per la fase di maturazione.
La Regione Lombardia con decreto n. 22883 del 17 dicembre 2004 ha riconosciuto l’impianto idoneo come impianto tecnico per il trattamento di stallatico ai sensi del regolamento (CE) n. 1774/2002 del 3 ottobre 2002, recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano.
Il Comune di Cenate Sotto con nota prot. n. 5732 del 26 luglio 2005 in relazione a proteste di cittadini originate da esalazioni e odori molesti, ha comunicato di avere aperto un procedimento volto a verificare “l’impatto dell’attività sulla salubrità ed igiene dell’abitato e la sua compatibilità con il tessuto urbanistico esistente”, chiedendo una lunga serie di documenti attestanti la regolarità degli impianti e delle modalità di svolgimento dell’attività.
Con successiva nota prot. n. 7341 del 4 ottobre 2005, è stata contestata la mancanza di alcune autorizzazioni e nulla osta, con la fissazione della data del 10 dicembre 2005 per la conclusione del procedimento.
La documentazione richiesta è stata prodotta e il termine fissato dal Comune è decorso senza l’adozione di alcun provvedimento conclusivo.
Il Comune con provvedimento a firma del Sindaco prot. n. 750 del 31 gennaio 2006, ha chiesto all’Asl di Bergamo di disporre un verifica aggiornata circa il costante rispetto della normativa comunitaria da parte dell’Azienda, ha rimandato all’esito di detta verifica ogni valutazione sulla compatibilità ambientale dell’attività svolta e ha richiesto alla ricorrente di presentare entro 30 giorni un progetto esecutivo per il confinamento in ambiente chiuso delle attività di conferimento, preparazione e movimentazione dello stallatico e del materiale compostabile.
Con nota prot. n. 1991 del 14 marzo 2006, il Sindaco ha confermato il provvedimento prot. n. 750 del 31 gennaio 2006, con proroga del termine di 30 giorni per la redazione del progetto esecutivo finalizzato al confinamento dell’attività in ambiente chiuso.
Con ricorso notificato il 3 aprile 2006 e proposto avanti la Sezione staccata di Brescia del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, i predetti atti sono impugnati con domanda di risarcimento danni.
Si è costituito in giudizio il Comune eccependo la tardività del ricorso e concludendo per l’infondatezza dello stesso.
Con nota prot. n. 3481 del 15 maggio 2007, la medesima Amministrazione ha chiesto la presentazione del progetto esecutivo
Tale determinazione è stata impugnata con motivi aggiunti notificati l’11 luglio 2007 e depositati il 26 luglio 2007
La sentenza di prime cure ha accolto le tesi della ricorrente impresa.
La pronuncia è stata impugnata dal Comune di Cenate Sotto.
DIRITTO
L’appello è fondato.
La Sezione è chiamata a risolvere la seguente questione: se sia legittimo il provvedimento 31 gennaio 2006, n. 750 del Sindaco di Cenate Sotto che si è rivolto alla Asl di Bergamo per una verifica sulla compatibilità ambientale dell’attività svolta dall’azienda agricola f. alla quale ha contestualmente richiesto di presentare entro 30 giorni un progetto esecutivo per il sconfinamento in ambiente chiuso delle attività di conferimento, preparazione e movimentazione dello stallatico e del materiale comportabile.
Al quesito il Giudice di prime cure ha dato risposta negativa ritenendo il provvedimento, esegeticamente qualificato come ordinanza contingibile ed urgente, inficiato da elementi di illogicità ed ambiguità.
La disamina dei motivi di gravame va preceduta da un breve richiamo ai fatti di causa.
L’impresa appellata utilizza in quantità industriale, per la coltivazione dei funghi, deiezioni equine, aviarie miste unitamente a cereali e ad altro materiale biologico.
Tali materiali sono stoccati a cielo aperto in uno stabilimento i cui impianti non prevedono moduli per il contenimento degli odori.
Lo stabilimento, peraltro, è vicino a civili abitazioni così che una zona del Comune di Cenate Sotto (soprattutto quella posta a nord est) subisce poco gradite immissioni olfattive.
Tale dato ha trovato puntuale conferma nella verificazione disposta da questa Sezione a cura della Asl di Bergamo (rimessa con conta del 27 ottobre 2009).
In quel documento si è peraltro sottolineato come al camino di emissione del tunnel di fermentazione nella fase di prima movimentazione della massa sono state riscontrate più di 5.000 unità odorimetriche.
A quella misurazione non conseguono specifici effetti inibitori attesa la natura di azienda agricola dell’appellata (per tali imprese mancherebbe a livello normativo una determinazione dei limiti massimi di immissioni odorose). Ciò non impedisce di rilevare che la normazione vigente in Lombardia limita ad un massimo di 300 unità odorimetriche a metro cubo le emissioni derivanti da impianti di compostaggio così che può ritenersi acquisita la prova di un evidente superamento degli standards di tollerabilità attraverso la c.d. Argomentazione a fortori.
Anche prescindendo da tale valutazione è comunque certo che la verificazione disposta ha confermato i presupposti del provvedimento sindacale così che sul punto deve ritenersi superata la perplessità esposta nella sentenza impugnata circa l’asserito difetto di istruttoria.
E’ stato, in definitiva, dimostrato sotto un profilo anche tecnico il nesso eziologico tra modalità di coltivazione dei funghi e immissioni d’odori.
Il provvedimento impugnato va per l’effetto ricondotto al tema delle immissioni come disciplinato dal primo comma dell’articolo 844 c.c. Nelle sue evidenti correlazioni con il dovere di una Amministrazione comunale di garantire alla comunità di riferimento una normale qualità della vita.
Il mezzo attraverso il quale tale presidio è assicurato è affidato alla nozione di normale tollerabilità, criterio elastico e relativo che, nell’ambito delle controversie tra privati, affida al giudice il compito di una equilibrata valutazione ponderativi connessa alla specificità dei singoli casi (Cass. II, 12 febbraio 2010, n. 3438; Cass. III, 13 marzo 2007, n. 5844).
Della normale tollerabilità e del soddisfacimento delle condizioni per una normale qualità della vita deve darsi carico il Comune come soggetto esponenziale della comunità di base e, per questo, titolare di una attribuzione primaria per la realizzazione di tale valore.
Recita, infatti, il primo comma dell’articolo 13 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 che: “Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.”
Alla stregua di tale dato non v’è dubbio che, indipendentemente dalle problematiche inerenti stricto sensu l’igiene e la sanità (in relazione alla specifica materia delle ordinanze con tingibili e urgenti), sia compito del Comune assicurare ai propri amministrati una normale qualità della vita (o comunque sviluppare ogni iniziativa utile a quel fine).
Il provvedimento sindacale e gli atti successivi del Comune di Cenate Sotto si pongono in questa linea, mentre va smentita la qualificazione di ordinanza contingibile e urgente assegnatagli nella sentenza impugnata, posto che il valore tutelato non è quello della sanità e igiene, bensì del doveroso miglioramento della qualità della vita nella zona nord est del paese in piena sintonia con la giurisprudenza che considera tale risultato nettamente prevalente rispetto alle esigenze della produzione (Cass. II, 8 marzo 2010, n. 5564).
Va peraltro sottolineato come il Comune non abbia imposto nel provvedimento impugnato la cessazione delle propagazioni (misura dovuta se si fosse trattato di ordinanza con tingibile e urgente), ma si sia limitato a sollecitare l’elaborazione di una misura tecnica idonea a risolvere un problema importante per una parte della popolazione.
Trattasi di adempimento non solo coerente alle funzioni comunali, ma anche dovuto in relazione alla richiamata competenza generale dell’autonomia locale, con particolare riguardo dei servizi alla persona e alla comunità.
In questa prospettiva, la pretesa di f. di non apprestare alcuna soluzione tecnica per porre un limite alle immissioni di odori manifesta la volontà di sottrarsi a qualsivoglia adempimento ed onere a vantaggio collettivo in perfetta antitesi con l’utilità sociale alla quale è strettamente connessa la qualità della vita delle comunità (art. 41 c. 2 Cost.)
Alla stregua delle osservazioni che precedono devono ritenersi fondati i motivi da 1 a 4 dell’atto di appello.
Attesa la novità della questione si compensano le spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione quinta, in riforma della sentenza in epigrafe, accoglie l’appello e, per l’effetto, respinge il ricorso originario di Azienda Agricola f. s.r.l.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2010 con l’intervento dei Signori:
Cesare Lamberti, Presidente FF
Filoreto D’Agostino, Consigliere, Estensore
Marzio Branca, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere
Nicola Russo, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/09/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione