REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL VENETO

composta dai seguenti Magistrati:

dott. Giuseppa Maneggio – Presidente f.f. Relatore

dott. Stefania Fusaro – Consigliere

dott. Elena Brandolini – Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA N. 171/2011

nel giudizio di responsabilità promosso dal Procuratore Regionale di questa Sezione nei confronti di P. M., nata il ...omissis..., A. F., nato il ...omissis...;

Visto l’atto introduttivo della causa, iscritto al n. 27612 del registro di Segreteria, e gli altri atti e documenti tutti della causa.

Uditi, alla pubblica udienza del 19 gennaio 2011, il relatore, nella persona del Cons. Giuseppa Maneggio, il P.M., nella persona del Procuratore Regionale, Carmine Scarano, non costituiti e rappresentati i convenuti.

Ritenuto in

FATTO

Con atto di citazione depositato presso la segreteria di questa Sezione in data 28 giugno 2010, ritualmente notificato, la Procura regionale conveniva in giudizio P. M. e A. F. per sentirli condannare al risarcimento del danno in favore della Regione Veneto della somma di euro 93.273,08 oltre rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT interessi legali e spese di giudizio.

La vertenza prendeva le mosse dalla denuncia in data 08.10.2007 con cui la Direzione ragioneria e tributi della Regione Veneto informava la Procura regionale circa l’omesso versamento delle tasse automobilistiche e la presunta falsificazione delle ricevute di pagamento dei relativi bolli auto imputabili a P. M. P. M. quale titolare e A. F. quale cogestore dell’Impresa C. di P. M., delegazione ACI di Verona Ovest, con sede a Verona, via ...omissis....

La Direzione ragioneria e tributi della Regione Veneto, pur rimettendosi a una valutazione equitativa del danno ex art. 1226 c.c., quantificava lo stesso in complessivi euro 166.400,93 di cui:

euro 36.400,93 quale somma complessiva delle tasse automobilistiche di n. 147 veicoli in relazione ai quali venivano riscontrate false ricevute di pagamento del bollo auto sulla base di un elenco dati aggiornato al 21.09.2007;

euro 30.000,00 quale costo in termini amministrativi e di personale regionale impiegato nell’elaborazione delle relative pratiche;

euro100.000,00 a titolo di danno all’immagine.

Con la suddetta denuncia la Direzione ragioneria e tributi della Regione Veneto informava, altresì, della pendenza del procedimento penale nei confronti degli odierni convenuti presso il Tribunale Penale di Verona.

In particolare, il procedimento penale vedeva imputati A. F. e P. M. per i reati di seguito descritti: a) reato p. e p. degli artt. 110, 81 cpv., 314 c.p. Perché, in concorso tra loro, in numerose occasioni e in esecuzione di un medesimo disegno criminoso, quali gestori della Delegazione Aci di Verona Ovest si appropriavano del denaro di cui avevano la disponibilità per ragione del loro servizio, in particolare, trattenendo per sé le somme ricevute per il pagamento del bollo auto 2004 da numerosi soggetti, consegnando, poi, loro, per contro, false attestazioni di pagamento del bollo.

b) reato p. e p. degli artt 110, 81 cpv., 476, 61 n. 2 c.p., perché in concorso tra loro, in numerose occasioni e in esecuzione di un medesimo disegno criminoso, al fine di commettere il reato di cui al capo a), quali gestori della delegazione ACI di Verona Ovest, formavano, nell’esercizio delle loro funzioni, false ricevute di avvenuto versamento della tassa di circolazione;

c) reato p.e. p. degli artt. 110, 81 cpv., 640 I e II comma c.p. Perché in concorso tra loro e in numerose occasioni quali gestori della delegazione ACI di Verona Ovest e, quindi, quali esercenti un pubblico esercizio, con artifizi e raggiri, consistiti nel rilasciare false ricevute di versamento per il pagamento del bollo, inducevano in errore tutte le persone offese del reato di cui al capo a) ricevendo il pagamento del bollo auto che distraevano a proprio vantaggio con altrui danno.

A seguito di richiesta istruttoria da parte del P.M., il Tribunale penale di Verona, Ufficio del Gip trasmetteva la sentenza n. 510/2008 del 154.05.2008 con la quale gli imputati P. M. e A. F. venivano condannati alla pena di anni tre di reclusione ciascuno e al pagamento, in solido, delle spese processuali a favore delle parti costituite.

Con ordinanze n. 161/09 del 16.04.2009 e n. 140/09 del 10.06.2009 il Gip presso il Tribunale Ordinario di Verona, quale Giudice dell’esecuzione, concedeva l’indulto rispettivamente a P. M. e a A. F. applicando a quest’ultimo, altresì, la pena accessoria della interdizione dai PP.UU. Per la durata di anni cinque.

Con nota del 16.11.2009 la Direzione ragioneria e tributi della Regione Veneto inviava l’elenco, aggiornato alla data del 13.11.2009, dei veicoli per i quali venivano riscontrate false ricevute di pagamento della tassa automobilistica rilasciate nell’anno 2004 dalla Delegazione Aci di Verona Ovest, per un importo complessivo quantificato in euro 43.273,08. Inviava, altresì, ampia documentazione attestante l’avvenuto danno arrecato all’immagine della Regione Veneto.

Il P.M., considerato che dai fatti suesposti emergeva con certezza un danno arrecato alle finanze della Regione Veneto pari all’importo delle somme versate dagli utenti a titolo di tassa automobilistica, riscontrate da false fatture di pagamento, e non riversate nelle casse regionali contestava la responsabilità amministrativo contabile nei confronti di P. M. e A. F., in qualità di soggetti autorizzati alla riscossione, notificando agli stessi invito a dedurre in data 09.02.2010.

In particolare, si contestava agli stessi un danno erariale pari a euro 93.273,08 di cui: euro 43.273,08 a titolo di danno all’erario pari all’importo delle tasse automobilistiche di n. 176 veicoli per i quali venivano riscontrate false ricevute di pagamento nel corso dell’anno 2004; euro 50.000,00 a titolo di danno all’immagine.

Gli interessati non fornivano controdeduzioni.

In relazione alle ricordate circostanze il Pubblico Ministero, affermata in via preliminare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti nella fattispecie in esame – trattandosi di azione per responsabilità contabile – chiedeva la condanna dei convenuti, in favore della Regione Veneto, al pagamento della somma complessiva di euro 93.273,08 di cui 43.273,08 a titolo di danno all’erario e euro 25.000,00 ciascuno a titolo di danno all’immagine oltre rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT, interessi legali e spese di giudizio.

Parte attrice osservava, in particolare, che gli odierni convenuti, in qualità di agenti contabili, erano tenuti a rispondere delle somme riscosse a titolo di tasse automobilistiche a meno che non riuscissero a fornire piena prova della regolarità della gestione o di cause esimenti della responsabilità.

Nel caso di specie, risultava provata l’illecita appropriazione di somme di spettanza dell’erario pubblico da parte degli odierni convenuti che ne avevano la materiale disponibilità, in quanto autorizzati alla riscossione delle tasse automobilistiche.

La condotta antigiuridica posta in essere aveva prodotto un ingiusto danno all’erario regionale ed era caratterizzata dalla dolosa inosservanza degli obblighi di restituzione cui erano tenuti quali agenti contabili.

La natura dolosa del comportamento posto in essere trovava conferma anche nella condanna avvenuta con sentenza n. 510/2008 da parte del Tribunale Penale di Verona, passata in giudicato il 5 marzo 2009.

Quanto al danno all’immagine la Procura richiamava l’art. 17, comma 30 ter del d.l. n. 78/2009 convertito con legge n. 102/2009 che stabilisce che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei casi e nei modi di cui all’art. 7 della legge n. 97/2001 ovvero qualora vi sia una sentenza irrevocabile di condanna per i delitti contro la P.A.

Evidenziava che tra i suddetti delitti vi rientrava anche il reato di cui all’art. 314 c.p. Reato per il quale P. M. e A. F. erano stati condannati con sentenza irrevocabile.

Ad avviso della Procura, nel caso di specie, l’ampia risonanza sulla stampa della condotta illecita dei due convenuti appariva ampiamente provata e, in misura maggiore, notevolmente aggravata per le conseguenze derivanti dalla ricaduta degli effetti della truffa sui cittadini che, inconsapevolmente, si erano trovati esposti alla ingiunzione di pagamento e alle relative sanzioni per l’omesso pagamento della tassa di possesso per l e proprie autovetture.

All’odierna udienza, verificata la regolarità del contraddittorio, in virtù della rituale notifica dell’atto di citazione ai convenuti, rimasti contumaci, il P.M. Confermava le conclusioni in atti e la causa veniva riservata per la decisione.

Considerato in

DIRITTO

In via preliminare deve essere affermata la giurisdizione di questa Corte, dovendosi ritenere che l’attività svolta dai convenuti, in qualità di incaricati della riscossione delle tasse automobilistiche, abbia comportato l’instaurazione di un rapporto di servizio con la P.A. Nonché l’assunzione della qualifica pubblicistica di agente contabile, in ragione del maneggio del pubblico denaro (si rinvia sul punto alla consolidata giurisprudenza di questa Corte: Sezione Prima Giurisdizionale d’Appello n. 182/2010; Sezione Terza Giurisdizionale d’Appello n. 323/2008, Sezione Giurisdizionale Regionale Veneto decisioni n. 431/2009, n. 603/2010; Sezione Giurisdizionale Regionale Calabria n. 325/2010, Sezione Giurisdizionale Regionale Lazio n. 921/2009).

Tanto premesso, l’impianto accusatorio appare fondato e comprovato dalla documentazione in atti da cui risulta l’illecita sottrazione alle casse della Regione Veneto, sotto forma di minori introiti di spettanza della stessa, da parte della società concessionaria C. - Delegazione ACI di Verona, della somma complessiva di euro 43.273,08.

L’esistenza del danno erariale – rappresentato dal mancato introito di denaro pubblico nelle casse della Regione -, appare pacifica e, comunque, non contestata dai convenuti rimasti contumaci.

Quanto all’elemento soggettivo, appare evidente come tale comportamento dei convenuti si sia posto in insanabile contrasto con gli obblighi di custodia e restituzione del denaro pubblico, propri del soggetto autorizzato alla gestione del servizio di riscossione, con l’assoggettamento alla speciale e rigorosa disciplina della responsabilità contabile di cui all’art. 194 del R.D. n. 827/1924.

La citata disposizione prevede una responsabilità aggravata per l’agente contabile, disponendo che “Le mancanze, deteriorazioni o diminuzione di denaro (...) avvenute per causa di furto, di forza maggiore (...) non sono ammesse a discarico degli agenti contabili, se essi non esibiscono le giustificazioni stabilite nei regolamenti dei rispettivi servizi, e non comprovano che ad essi non sia imputabile il danno, né per negligenza, né per indugio frapposto nel richiedere i provvedimenti necessari per la conservazione del denaro”.

In considerazione degli elementi acquisiti agli atti di causa appare innegabile la responsabilità degli odierni convenuti, i quali risultano aver violato gli obblighi di riversare le somme incassate alla Regione Veneto, con volontarietà dell’evento dannoso.

Conseguentemente il danno cagionato è da imputare a P. M. e A. F., sotto il profilo dell’elemento psicologico, a titolo di dolo e gli stessi, in accoglimento della richiesta del Pubblico Ministero, devono essere condannati al pagamento in favore della Regione Veneto della somma di euro 43.273,08 oltre rivalutazione monetaria da calcolarsi secondo gli indici ISTAT a decorrere dalla data di scadenza dell’ultimo termine fissato per il riversamento che è stato omesso (cfr. sez. giur. Abruzzo n. 309/2006; sez. giur. Veneto n. 1134/2008 e n. 603/2010) nonché gli interessi legali, sul predetto importo, dalla data di deposito della presente sentenza all’effettivo soddisfo.

Il Pubblico Ministero ha chiesto, altresì, la condanna dei convenuti a titolo di risarcimento del danno all’immagine, quantificandolo, in via equitativa, in euro 50.000,00.

Ciò posto, il Collegio ritiene di esaminare brevemente gli orientamenti giurisprudenziali intervenuti in materia di danno all’immagine, nonché la recente novella legislativa sancito dal legislatore nell’art. 1 del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella legge 3 ottobre 2009 n. 141, di modifica dell’art. 17 comma 30 ter del decreto legge 1^ luglio 2009 n. 78, convertito con modifiche nella legge 3 agosto 2009 n. 102.

Le Sezioni Riunite con la sentenza n. 10/QM/2003 hanno chiarito che, nell’ambito del rispetto dell’immagine della p.a. E dell’interesse costituzionalmente garantito dall’art. 97, comma 2^, è necessario che le competenze siano individuate e rispettate; le funzioni assegnate vengano esercitate e le responsabilità proprie dei funzionari vengano attivate: ne consegue che ogni azione del pubblico dipendente che leda tali interessi si traduce in un’alterazione dell’identità della pubblica amministrazione e, più ancora, nell’apparire di una sua immagine negativa in quanto struttura organizzata confusamente, gestita in maniera inefficiente, non responsabile né responsabilizzata. La violazione di questo diritto all’immagine, intesa come diritto al conseguimento, al mantenimento e al riconoscimento della propria identità come persona giuridica pubblica, è economicamente valutabile. Essa, infatti, secondo le SS.RR., si risolve in un onere finanziario che si ripercuote sull’intera collettività, dando luogo ad una carente utilizzazione delle risorse pubbliche ed a costi aggiuntivi per correggere gli effetti distorsivi che, nell’organizzazione della pubblica amministrazione, si riflettono in termini di minor credibilità e prestigio e di diminuzione di potenzialità operativa. In altre parole, il danno all’immagine è un danno pubblico in quanto lesione del buon andamento della p.a. Che perde, con la condotta illecita dei suoi dipendenti, credibilità ed affidabilità all’esterno, ed ingenera la convinzione che i comportamenti patologici posti in essere dai propri dipendenti siano un connotato usuale dell’azione dell’Ente. Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, “il danno all’immagine, in base al principio di immedesimazione organica, di rilievo sociologico ancora prima che giuridico, porta sempre ad identificare l’Amministrazione con il soggetto che per essa ha agito”, così da ricondurre all’Amministrazione medesima tanto gli sviluppi concreti di reale attuazione dei valori di legalità, buon andamento ed imparzialità intrinsecamente connessi all’agire pubblico (ex art. 97 Cost), quanto i corrispondenti, opposti, disvalori, legati alle forme più gravi di illecito amministrativo contabile, con evidente discredito delle istituzioni pubbliche (Sez. 1^ centr. N. 16/2002; Sez. 3^ centr.143/2009).

Prescindendo dalla collocazione dogmatica del citato danno, la giurisprudenza ritiene che la violazione del diritto all’immagine della Pubblica Amministrazione sia, comunque, economicamente valutabile, concretizzandosi in un onere finanziario che si ripercuote sull’intera collettività, spostando conseguentemente l’attenzione sulla sua quantificazione; la Corte di Cassazione (Sezioni Unite n. 26806/2009 e n. 8098/2007) ha puntualizzato che il danno all’immagine “anche se non comporta apparentemente una diminuzione patrimoniale alla pubblica amministrazione, è suscettibile di una valutazione economica finalizzata al ripristino del bene giuridico leso”. In altre parole una cosa è la prova della lesione, che è in re ipsa, un’altra quella della sua quantificazione da compiersi in via equitativa, ex art. 1226 c.c., i cui parametri devono essere forniti, però, dall’attore pubblico, anche con il concorso dei fatti notori, di cui all’art. 115, comma 2, c.p.c., e delle presunzioni, di cui agli artt. 2727 ss codice civile. Allo scopo, è possibile fare riferimento alle spese direttamente sostenute e/o a quelle eventuali da sostenere per il ripristino dell’immagine pubblica lesa e a tutte le ulteriori conseguenze che secondo l’id quod plerumque accidit possono derivare in futuro dalla condotta illecita.

All’articolato orientamento giurisprudenziale di cui sopra ha fatto seguito il recente intervento del legislatore che, con l’art. 1 del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella legge 3 ottobre 2009 n. 141, di modifica dell’art. 17 comma 30 ter del decreto legge 1^ luglio 2009 n. 78, convertito con modifiche nella legge 3 agosto 2009 n. 102, senza fornire alcuna definizione di “danno all’immagine”, né indicare i criteri in base ai quali lo stesso debba essere risarcito, ha puntualizzato: “Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale”.

Da un lato, quindi, si è avuta la definitiva consacrazione normativa della figura di danno all’immagine subito da un’amministrazione pubblica, frutto in precedenza di esclusiva elaborazione giurisprudenziale, dall’altro si è voluto restringere l’operatività dello stesso ai soli casi in cui i pubblici dipendenti siano stati condannati, con sentenza irrevocabile, come è avvenuto per gli odierni convenuti, per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale.

Nel silenzio del legislatore deve darsi per avallata la prassi giurisprudenziale circa i criteri elaborati per la definizione e la quantificazione del citato danno: il danno all’immagine può, pertanto, essere connesso solo a gravi condotte integranti gli estremi dell’illecito penale, poste in essere dai dipendenti pubblici, di cui si sia avuta eco nell’ambito della comunità organizzata, tanto da minare la fiducia dei cittadini nelle Istituzioni, con effetti distorsivi sull’organizzazione amministrativa e conseguenti costi aggiuntivi da quantificare in via equitativa ai sensi degli artt. 1226 e 2056 c.c.. L’esercizio del potere equitativo è subordinato, però, alla condizione che sia obiettivamente impossibile, o particolarmente difficile, per la parte interessata e, quindi, per il Pubblico Ministero contabile, provare il danno nel suo preciso ammontare; l’organo requirente non è esonerato dal fornire gli elementi probatori e i dati di fatto a sua disposizione affinché l’esercizio del potere equitativo sia il più possibile volto a colmare solo le lacune insuperabili nell’iter della determinazione dell’equivalente pecuniario del danno stesso, con la conseguenza che, assolto tale compito, il giudice può procedere secondo equità.

A tal fine è possibile utilizzare, come anche sostenuto dall’organo requirente, i criteri indicati dalle Sezioni Riunite di questa Corte nella sentenza n. 10/QM/2003 e ripresi dalla giurisprudenza contabile successiva, nonché quelli individuati dalla Corte di Cassazione, Sezioni Unite Penali, nella recente sentenza n. 15208/2010: la qualifica posseduta dai convenuti al momento del commesso illecito; la reiterata condotta criminosa; il notevole disvalore sociale connesso alla gravità del reato di peculato, unitamente all’entità della pena inflitta (tre anni di reclusione); la diffusione della notitia criminis (ripresa dal quotidiano “...omissis...”, nelle edizioni del 17.08.2007 e dell’8.11.2007 e dal quotidiano “...omissis...”, nell’edizione del 15.05.2008).

Alla luce dei parametri sopra indicati, il Collegio ritiene che i convenuti P. M. e A. F. debbono essere condannato al risarcimento del danno all’immagine per un importo di euro 10.000,00 ciascuno, comprensivo di rivalutazione monetaria.

Le spese di giudizio, come liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P. Q. M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Regionale per il Veneto, definitivamente pronunciando, respinta ogni contraria eccezione, deduzione e conclusione, così provvede:

Condanna i convenuti P. M. e A. F. in solido tra loro al pagamento, in favore della Regione Veneto della somma di euro 43.273,08 oltre rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT, decorrere dalla data di scadenza dell’ultimo termine fissato per il riversamento al deposito della presente sentenza, nonché interessi legali dal deposito al saldo;

Condanna, altresì, i convenuti P. M. e A. F. al pagamento, in favore della Regione Veneto, della somma di euro 10.000,00 ciascuno comprensiva di rivalutazione monetaria, a titolo di danno all’immagine, nonché interessi legali dal deposito della presente sentenza al saldo;

Le spese di giudizio, che si liquidano in euro 276,40 (euro duecentosettantasei/40 centesimi) seguono la soccombenza.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.

Così deciso in Venezia, nella Camera di Consiglio del 19 gennaio 2011.

IL PRESIDENTE F.F. - ESTENSORE

Giuseppa Maneggio

Depositata in Segreteria il 22 marzo 2011

p. IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA

Nadia Tonolo