Corte costituzionale
Sentenza 23 dicembre 2005, n. 458
[...] nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 9, terzo comma, del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato
4 aprile 1947, n. 247 (rectius: n. 207) (Trattamento giuridico ed economico del
personale civile non di ruolo in servizio nelle Amministrazioni dello Stato),
promosso con ordinanza del 26 luglio 2004 dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sul ricorso proposto da Del Bo Massimo contro il Ministero
della giustizia iscritta al n. 887 del registro ordinanze 2004 e pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale,
dell'anno 2004.
Visto l'atto di costituzione di Del Bo Massimo nonché l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 2005 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato Guido Rossi per Del Bo Massimo e l'avvocato dello Stato
Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
RITENUTO IN FATTO
1. - Con ordinanza del 28 aprile 2004 il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 36 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, terzo comma, del decreto legislativo del Capo provvisorio dello
Stato 4 aprile 1947, n. 247 (rectius: n. 207) (Trattamento giuridico ed
economico del personale civile non di ruolo in servizio nelle Amministrazioni
dello Stato), nella parte in cui riserva l'attribuzione dell'indennità di fine
rapporto spettante al dipendente non di ruolo defunto ai soggetti da esso
indicati, escludendone, in assenza di questi ultimi, la devoluzione secondo le
norme che disciplinano la successione mortis causa.
2. - Il giudice rimettente riferisce che, con ricorso proposto contro il
Ministero della giustizia, Massimo Del Bo aveva chiesto che fosse riconosciuto
il suo diritto a subentrare, nella qualità di successore legittimo in quanto
cugino, e dunque parente di quarto grado, nell'indennità di fine rapporto del
defunto Mons. Cesare Curioni, che in vita aveva prestato servizio non di ruolo
alle dipendenze del Ministero di grazia e giustizia come cappellano e, in
seguito, come ispettore generale dei cappellani degli istituti di prevenzione e
di pena, dal 1948 al 12 gennaio 1996, data del suo decesso. Il Ministero della
giustizia aveva resistito al ricorso, sostenendo la legittimità dell'operato
dell'amministrazione in base al disposto dell'art. 9 del d. lgs. C. p .S. 4 aprile 1947, n. 207. Tale
norma - applicabile ai cappellani ed agli ispettori dei cappellani in virtù
dell' art. 15, secondo comma, della legge 4 marzo 1982, n. 68 (Trattamento
giuridico ed economico dei cappellani degli istituti di prevenzione e di pena)
- nell'attribuire al personale non di ruolo dello Stato, cessato dal servizio,
un'indennità di fine rapporto, al terzo comma dispone che «nel caso di decesso
del dipendente non di ruolo l'indennità deve essere corrisposta al coniuge, ai
figli minorenni e, se vivevano a carico del dipendente stesso, ai parenti entro
il secondo grado».
3. - Quanto alla rilevanza della questione, il TAR osserva che la
disposizione del citato art. 9, terzo comma, è ostativa all'accoglimento della
pretesa del ricorrente, in quanto espressamente limita la devoluzione
dell'indennità di fine rapporto ai soggetti ivi indicati e dunque esclude la
sua attribuzione agli eredi legittimi o testamentari. Né appare possibile
un'interpretazione adeguatrice della disposizione.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il rimettente
richiama alcune decisioni di questa Corte (sentenze n. 8 del 1972, n. 471 del
1989, n. 319 del 1991 e, soprattutto, n. 106 del 1996), secondo le quali le
indennità di buonuscita o di fine rapporto, spettanti anche ai dipendenti
pubblici, hanno natura di retribuzione differita con funzione previdenziale.
Detto principio, a giudizio del TAR, postula che le indennità in questione
siano già entrate a far parte, al momento della morte del lavoratore, del suo
patrimonio, sicché ne conseguirebbe l'illegittimità costituzionale di tutte le
disposizioni che, per qualsiasi ragione, privino gli aventi causa del
lavoratore delle indennità di fine rapporto. Il rimettente, inoltre, sottolinea
che le differenze di trattamento tra lo stato giuridico del personale di ruolo,
al quale si riferisce la sentenza n. 106 del 1996, e quello del personale non
di ruolo, tra cui rientra il dante causa del ricorrente, non sono tali da
influire sul trattamento giuridico da applicare all'indennità di fine rapporto.
4. - Si è costituito il ricorrente, deducendo che l'art. 15 della legge
n. 68 del 1982, espressamente stabilisce che «ai cappellani e all'ispettore dei
cappellani è dovuta l'indennità di fine rapporto prevista dall'art. 9 del
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 4 aprile 1947, n. 207»;
che in ogni caso la citata sentenza della Corte n. 106 del 1996 fa riferimento
indistintamente a tutti dipendenti civili dello Stato, a prescindere dalla loro
posizione di ruolo o non di ruolo; che inoltre lo stesso art. 1, quarto comma,
del d. P. R. 29 dicembre 1973, n. 1032 (Testo unico delle norme sulle
prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello
Stato), precisa che «le disposizioni concernenti i dipendenti civili si
applicano anche al personale non di ruolo». Aggiunge poi che la natura
retributiva dell'indennità prevista a favore dei dipendenti pubblici non di
ruolo dalla norma impugnata è stata da ultimo riaffermata dalla decisione del
Consiglio di Stato, sez. V, 13 gennaio 1999, n. 21.
Con successiva memoria, infine, il ricorrente ha dedotto che la tendenza
evolutiva della giurisprudenza costituzionale ha anticipato le linee direttrici
della riforma introdotta dalla legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare), il cui art. 2, comma 5, ha
disposto che per i lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1 del decreto legislativo 3 febbraio
1993 n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma
dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), i trattamenti di fine
servizio, comunque denominati, sono regolati in base a quanto previsto
dall'art. 2120 del codice civile in materia di trattamento di fine rapporto. Il
ricorrente cita, infine, la sentenza n. 243 del 1997, nella quale questa Corte
ha affermato il principio della connotazione unitaria delle varie categorie di
indennità di fine rapporto - pur se governate da diversi meccanismi di
provvista e di erogazione dei singoli trattamenti - e la conseguente necessità
di dichiarare l'illegittimità di quelle norme che, in assenza delle persone
beneficiarie indicate, non consentono l'applicazione delle regole delle
successioni di cui al codice civile.
5. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo la manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità, sul presupposto della diversa
natura giuridica dell'indennità di buonuscita e del trattamento di fine
rapporto. Secondo l'Avvocatura erariale, la differente disciplina
dell'indennità di buonuscita, la quale comporta il versamento, da parte del
datore di lavoro, di un contributo, in maniera del tutto simile a quanto
avviene per la pensione, rifletterebbe la diversa natura giuridica
dell'indennità di buonuscita e del trattamento di fine rapporto e determinerebbe
l'inapplicabilità alla prima della citata giurisprudenza costituzionale.
Con successiva memoria l'Avvocatura erariale ha ulteriormente sviluppato
le argomentazioni già esposte in precedenza.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio propone, in relazione agli articoli 3 e 36 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 9, terzo comma, del decreto legislativo
del Capo provvisorio dello Stato 4 aprile 1947, n. 207, nella parte in cui riserva
la devoluzione dell'indennità di fine rapporto spettante al dipendente non di
ruolo defunto ai soggetti da essa indicati, ovvero al coniuge, ai figli
minorenni e ai parenti entro il secondo grado solo se viventi a carico del
dipendente stesso ed esclude pertanto che essa, in difetto di tali soggetti, si
devolva secondo le norme che disciplinano la successione mortis causa. Il
giudice rimettente si duole che la norma censurata sia lesiva del principio di
uguaglianza, per l'ingiustificata disparità di trattamento che essa determina
per i dipendenti statali non di ruolo rispetto ai lavoratori subordinati
privati, i dipendenti statali di ruolo ed i dipendenti degli enti locali. Il
TAR si duole inoltre della lesione dell'art. 36 della Costituzione perché una
simile disciplina di un istituto avente natura retributiva priverebbe gli
aventi causa del lavoratore della disponibilità di una parte della
retribuzione.
2. - La questione è rilevante nel giudizio a quo, dato che la sentenza
additiva invocata dal TAR imporrebbe la devoluzione al ricorrente, cugino del
de cuius, dell'indennità di fine rapporto; devoluzione che invece, in base
all'attuale formulazione della norma, deve essere esclusa.
3. - La questione è fondata.
Questa Corte, in diverse pronunce, ha avuto modo di affrontare il
problema della natura giuridica delle indennità di fine rapporto e della
applicabilità alle stesse delle regole sulla successione mortis causa,
intervenendo sia nell'ambito del rapporto di lavoro privato (sentenza n. 8 del
1972, che ha riconosciuto il diritto del dipendente di disporre per testamento
dell'indennità di anzianità di cui all'art. 2120 del codice civile) sia
nell'ambito del pubblico impiego statale (sentenza n. 106 del 1996) sia in
quello del rapporto di lavoro con gli enti locali (sentenze n. 319 del 1991 e
n. 471 del 1989).
In tali pronunce, per tutte le diverse indennità di fine rapporto di
volta in volta esaminate, anche se variamente denominate, si è statuito che gli
emolumenti comunque riconosciuti al lavoratore alla fine del rapporto abbiano
natura di retribuzione differita a fini previdenziali e che di conseguenza tali
indennità debbano ritenersi già entrate a far parte del patrimonio del
dipendente al momento della sua morte, analogamente a quanto disposto dall'articolo
2122 cod. civ. Corollario di tale principio è che le stesse indennità, in
mancanza dei soggetti legittimati individuati dalla legge, debbano devolversi
agli eredi secondo le regole successorie.
Inoltre, molte pronunce di questa Corte, concernenti i dipendenti non di
ruolo (sentenze n. 156 del 1973; n. 116 del 1976; n. 236 del 1974 e n. 208 del
1986), hanno sottolineato la progressiva perdita di importanza, nella recente
evoluzione normativa ed interpretativa, della distinzione tra impiego di ruolo
e impiego non di ruolo. Si deve ritenere ormai pacifico che anche per l'impiego
non di ruolo, disciplinato in modo organico dal d. lgs. C. p. S. n. 207 del
1947, presentando i caratteri essenziali del rapporto di lavoro subordinato,
non v'è ragione di escludere la spettanza delle medesime voci retributive
riconosciute ai lavoratori del settore privato ed ai dipendenti pubblici di
ruolo. E ciò vale anche per il rapporto di lavoro dei cappellani militari,
disciplinato dalla legge 4 marzo 1982, n. 68 (Trattamento giuridico ed
economico dei cappellani degli istituti di prevenzione e di pena).
L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale in subiecta materia
deve dunque far considerare superata la risalente sentenza n. 179 del 1970,
relativa alla devoluzione dell'indennità di fine rapporto per i dipendenti non
di ruolo. In essa, pur aderendosi al principio precedentemente affermato della
natura mista, retributiva e previdenziale, di tale indennità (sentenze n. 75 e
n. 112 del 1968) era stata dichiarata infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 9, terzo comma del d. lgs. C. p. S. n. 207 del 1947.
Il superamento del precedente indirizzo discende anche dal fatto che,
già a partire dalla sentenza n. 8 del 1972, questa Corte ha sempre affermato il
principio in base al quale le indennità di fine rapporto, proprio per la loro
natura mista, entrano a far parte del patrimonio del lavoratore prima della sua
morte e spettano pertanto agli eredi non iure proprio ma iure hereditario. Le
successive sentenze hanno ripetutamente confermato tale assunto.
In particolare, con le sentenze n. 106 del 1996 e n. 243 del 1997,
questa Corte ha esplicitato la portata sistematica e generale del principio
della trasmissibilità delle indennità di fine rapporto, riconoscendo a tutti
questi trattamenti, in stretta analogia con quelli del settore privato,
«l'essenziale natura di retribuzione differita, pur se legata ad una
concorrente funzione previdenziale» (sentenze n. 243 e n. 99 del 1993, n. 439
del 1992, n. 63 del 1992, n. 319 del 1991 e n. 471 del 1989) e precisando che
«tutte le indennità di fine rapporto, invero, costituiscono parte del compenso
dovuto per il lavoro prestato, la cui corresponsione viene differita - appunto
in funzione previdenziale - onde agevolare il superamento delle difficoltà
economiche che possono insorgere nel momento in cui viene meno la retribuzione.
Tant'è che la misura del trattamento si determina in proporzione alla durata
del lavoro prestato nonché alla globale retribuzione di carattere continuativo
spettante al dipendente».
Con le richiamate sentenze, è stato altresì affermato che «la
connotazione unitaria, in termini di natura e di funzione, delle varie
categorie di indennità di fine rapporto - nonostante l'esistenza di diverse
regolamentazioni riguardanti i meccanismi di provvista, nonché i soggetti
gravati dall'onere contributivo e quelli tenuti ad erogare il trattamento -
consente una generale applicazione a qualsiasi tipo di rapporto di lavoro
subordinato dei relativi princìpi informatori della materia (sent. nn. 243 e 99
del 1993)» e che la concorrente funzione previdenziale dell'indennità di fine
rapporto, in assenza dei soggetti, a favore dei quali opera una riserva legale
di destinazione, perde qualunque rilevanza, espandendosi in tutta la sua
portata la natura retributiva dell'indennità stessa.
In conclusione, la connotazione unitaria, per natura e funzione, delle
varie categorie di indennità di fine rapporto, anche se governate da diversi
sistemi di finanziamento e di erogazione dei singoli trattamenti, impone di
dichiarare l'illegittimità di quelle norme che non consentono l'applicabilità
delle regole della successione mortis causa. La progressiva caducazione di
tutte le norme limitative dell'attribuzione iure successionis dell'indennità di
fine rapporto per tutte le varie tipologie di lavoro subordinato sottolinea la
singolarità della situazione denunciata dal rimettente ed evidenzia ancor più
il vulnus dell'art. 3 della Costituzione. Difatti, la disparità di trattamento
nella disciplina di fine rapporto riservata dalla legge al dipendente non di
ruolo rispetto agli altri dipendenti è palese con riguardo a qualsiasi rapporto
di lavoro, sia pubblico che privato.
Deve dunque essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
9, terzo comma, del d. lgs. C. p. S. n. 207 del 1947, nella parte in cui non
prevede, in mancanza dei soggetti ivi indicati, la devoluzione dell'indennità
di fine rapporto spettante al dipendente non di ruolo defunto, secondo le
regole della successione legittima e testamentaria.
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, terzo comma, del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 4 aprile 1947, n. 207 (Trattamento giuridico ed economico del personale civile non di ruolo in servizio nelle Amministrazioni dello Stato) nella parte in cui non prevede che l'indennità di fine rapporto spettante al dipendente non di ruolo defunto, in mancanza dei soggetti ivi indicati, si devolva secondo le norme che disciplinano la successione mortis causa.