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SENTENZA
N.325 ANNO 2003 IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai
signori: - Riccardo CHIEPPA Presidente - Gustavo ZAGREBELSKY Giudice - Valerio ONIDA " - Carlo MEZZANOTTE " - Fernanda CONTRI " - Guido NEPPI MODONA " - Piero
Alberto CAPOTOSTI " - Annibale MARINI " - Franco BILE " - Giovanni
Maria FLICK " - Ugo DE SIERVO " - Romano VACCARELLA " - Paolo MADDALENA " - Alfio FINOCCHIARO " |
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SENTENZA nel
giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, lettera a), della legge 2 agosto 1990, n. 233
(Riforma dei trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi) promosso con
ordinanza del 18 aprile 2002 dal Tribunale di Genova nel procedimento civile
vertente tra Dagnino Paolo Mario e l'INPS, iscritta
al n. 297 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale,
dell'anno 2002. Visti gli atti di costituzione di Dagnino
Paolo Mario e dell'INPS nonché l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nella camera di consiglio
del 7 maggio 2003 il Giudice relatore Fernanda Contri. Ritenuto in fatto 1. - Nel corso di un giudizio promosso da Paolo Mario Dagnino contro l'INPS, il Tribunale di Genova, sezione
lavoro, con ordinanza emessa il 18 aprile 2002, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, lettera a), della legge 2 agosto 1990, n. 233
(Riforma dei trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi). Il giudice a quo sostiene che la norma censurata, nel disporre il cumulo dei
contributi versati alle gestioni commercianti ed artigiani ai fini della
liquidazione della pensione, determina una riduzione del trattamento pensionistico rispetto a quello che sarebbe spettato, ai
sensi dell'art. 5 della stessa legge n. 233 del 1990, qualora tutti i
contributi fossero stati versati ad un'unica gestione previdenziale. La
suddetta riduzione non sarebbe giustificata, secondo il giudice a quo, dalla misura complessiva della
contribuzione versata che nel caso di specie sarebbe sostanzialmente uguale a
quella che sarebbe stata richiesta e versata in un'unica gestione speciale. Assumendo l'art. 5 della legge n. 233 del
1990 quale criterio normativo di comparazione rispetto alla fattispecie
sottoposta al giudizio, il rimettente rileva che la parametrazione
della misura della pensione in favore dei soggetti rimasti iscritti alla sola
gestione artigiani (o commercianti) al reddito d'impresa quale risulta dalla media dei redditi percepiti negli ultimi
dieci anni coperti da contribuzione, ovvero in numero inferiore di anni,
anteriori alla decorrenza della pensione, produce una rilevante disomogeneità
dei due trattamenti previdenziali in comparazione, la quale non risulta
giustificata in presenza di una contribuzione sostanzialmente uguale in
entrambe le ipotesi normative e di un'attività comunque di lavoro autonomo.
Sul punto è richiamata la sentenza n. 264 del 1994 di questa Corte, nella
quale si afferma essere contrario al principio di
razionalità che all'inserimento di un periodo di contribuzione nella base di
calcolo della pensione consegua, in un sistema che prende in considerazione
per la determinazione della retribuzione pensionabile solo l'ultimo periodo
lavorativo, come unico effetto, un depauperamento del trattamento
pensionistico rispetto a quello già ottenibile ove in tal periodo non vi
fosse contribuzione alcuna. La norma di cui all'art. 16, comma 1,
lettera a), della legge n. 233 del
1990, attraverso il richiamo alle contribuzioni versate nei periodi di iscrizione alle rispettive gestioni senza alcun limite
temporale, determinerebbe, quale suo effetto, un inferiore e quindi
irragionevole trattamento pensionistico, a parità di contribuzioni versate ed
in presenza di attività entrambe di lavoro autonomo, rispetto a quello
riconosciuto dalla normativa favorevole di settore al pensionato rimasto
iscritto, ininterrottamente, nel corso della vita lavorativa, ad un'unica
gestione speciale. Aggiunge il rimettente che la norma di
cui all'art. 5 della legge n. 233 del 1990 trova generale applicazione, nel
settore del lavoro autonomo, per i trattamenti pensionistici
aventi decorrenza successiva al 1° luglio 1990, indipendentemente dalla
sussistenza o meno di periodi di contribuzione versati in misura fissa, per
cui, in caso di accoglimento della questione, anche il ricorrente nel
giudizio a quo rientrerebbe
nell'area applicativa della suddetta norma. Il giudice a quo argomenta, infine, sulla rilevanza della questione
sollevata, specificando che una eventuale pronuncia
di illegittimità costituzionale della norma censurata darebbe luogo alla disapplicazione del provvedimento dell'INPS determinativo
dell'importo mensile lordo della pensione, adottato in base all'art. 16,
comma 1, della legge n. 233 del 1990, ed al conseguente riconoscimento del
diritto dell'assicurato a percepire una pensione di anzianità di ben maggiore
importo. 2. - Si è costituita in giudizio la parte ricorrente
del giudizio a quo, la quale, nel
chiedere l'accoglimento della questione, sottolinea
che la disparità di trattamento realizzata dalla norma censurata non sarebbe
giustificata sotto alcun profilo, in quanto: a) le attività considerate
(commerciale e artigiana) sono entrambe di lavoro autonomo; b) le
contribuzioni richieste per le rispettive gestioni sono, a parità di reddito,
praticamente coincidenti; c) le prestazioni erogate a chi, rispettivamente,
abbia la pensione liquidata nella gestione esercenti attività commerciali o
nella gestione artigiani (a parità di contribuzioni e di periodi
contributivi) sono sostanzialmente equivalenti. 3. - Si è costituito in giudizio l'INPS, chiedendo che
la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata. A giudizio dell'INPS, l'inammissibilità
discenderebbe dal tenore dell'ordinanza di rimessione,
che farebbe riferimento alla lettera b)
del comma 1 dell'art. 16 della legge n. 233 del 1990, che disciplina
l'ipotesi di periodi assicurativi versati nelle gestioni speciali e
nell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, vecchiaia e
superstiti dei lavoratori dipendenti, non applicabile
alla fattispecie esaminata dal giudice a
quo. Nel merito, la questione sarebbe
infondata. L'interpretazione secondo la quale l'art. 16 della legge n. 233
del 1990 disciplinerebbe soltanto il cumulo tra i periodi assicurativi in una
sola gestione autonoma e in quella dei lavoratori dipendenti e non il cumulo
dei contributi in diverse gestioni autonome non troverebbe fondamento né
nell'interpretazione letterale, né nell'interpretazione sistematica e
porterebbe, come affermato nella giurisprudenza della Cassazione, ad una
“irragionevole disparità di trattamento tra chi cumula periodi assicurativi
in gestioni autonome, che godrebbe del più
favorevole sistema di conteggiare la pensione sulla media dei redditi degli
ultimi dieci anni con un'unica anzianità complessiva, rispetto a chi,
cumulando periodo assicurativo in gestione dei lavoratori dipendenti con
periodo in gestione autonoma, sommerebbe solo due quote di pensione e
potrebbe godere dell'altro sistema solo versando il riscatto previsto per la
ricongiunzione dei periodi dall'art. 2 della legge n. 29 del 1979”. Secondo l'INPS, una disparità di
trattamento si realizzerebbe, quindi, ove fosse accolta la questione
sottoposta all'esame di questa Corte, ponendosi le basi per applicare una
differente disciplina per i soggetti che possono cumulare periodi
assicurativi in più gestioni speciali. 4. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza della
questione. La difesa erariale osserva anzitutto che
attraverso la norma dell'art. 16 della legge n. 233 del 1990 il legislatore
ha voluto introdurre la possibilità, in alternativa
alla ricongiunzione onerosa, di utilizzare una diversa modalità di calcolo,
fondata sulla somma delle quote di pensione, imputabili alle singole
gestioni, ognuna delle quali calcolata secondo i criteri vigenti presso
ciascuna di esse. Resta ferma, dunque, la facoltà per i lavoratori autonomi
che abbiano contributi in più gestioni di valersi
delle disposizioni in tema di ricongiunzione onerosa, che permette il
trasferimento dei contributi da una gestione all'altra, accentrando così
presso un'unica gestione i vari periodi di assicurazione (art. 16, comma 3,
della legge n. 233 del 1990). Il richiamo esplicito alla facoltà di
ricongiunzione onerosa porta ad escludere che chi si avvale di essa, sopportandone l'onere, abbia poi un calcolo della
prestazione con le stesse modalità previste in base al cumulo gratuito. D'altra parte, come sottolineato
dalla Corte di cassazione nella sentenza n. 1891 del 2000, il meccanismo
introdotto dalla legge n. 233 del 1990 è determinato dall'esigenza di non far
ricadere su ogni gestione un onere più gravoso rispetto a quello che si
sarebbe realizzato in assenza di cumulo. Secondo la difesa erariale, la legge n.
233 del 1990 ha voluto introdurre un meccanismo che preveda
il cumulo dei periodi assicurativi, senza però introdurre alterazioni del
meccanismo di calcolo, secondo il sistema retributivo, della quota dovuta da
ogni singola gestione, proprio al fine di preservare gli equilibri finanziari
delle gestioni speciali. La difesa erariale richiama, infine, alcuni
passaggi della sentenza di questa Corte n. 198 del 2002, con la quale è stata dichiarata non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge n. 233 del 1990, con
riferimento agli artt. 2, 3, 35 e 38. In
particolare, ai fini della richiesta dichiarazione di infondatezza
della questione ora all'esame di questa Corte rileverebbero le seguenti
affermazioni contenute nella richiamata sentenza: a) la totalizzazione
dei periodi contributivi versati in diverse gestioni previdenziali non ha nel
nostro ordinamento un carattere generale; b) in contrario non può invocarsi
la sentenza n. 61 del 1999 di questa Corte che ha sì enucleato il principio
della totalizzazione, ma delimitandone chiaramente
l'operatività al caso in cui l'assicurato non abbia maturato il diritto ad un
trattamento pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali è, o è stato,
iscritto; c) in senso diverso non può nemmeno valere il richiamo all'art. 42,
lettera a, del Trattato CE, alla normativa comunitaria di attuazione
(regolamento n. 1408 del 1971 e successive modifiche) e alla giurisprudenza
comunitaria (Corte di giustizia, 24 settembre 1998, in causa 132/96); d)
rientra nella discrezionalità del legislatore la scelta circa l'estensione
del principio della totalizzazione al di là
dell'ipotesi contemplata nella sentenza n. 61 del 1999; e) questa Corte, per
il dovuto rispetto della discrezionalità legislativa, non può introdurre una
nuova ipotesi di totalizzazione, ai fini della
misurazione della pensione, anche in considerazione del fatto che il
principio costituzionale della adeguatezza della prestazione pensionistica è
comunque soddisfatto dalla presenza, nella normativa vigente (art. 5 della
legge 12 agosto 1962, n. 1338), di uno strumento costituito dalla pensione
supplementare, idoneo ad assicurare - all'atto del pensionamento - l'utilizzo
di tutti i periodi, anche brevi, coperti da contribuzione. 5. - In prossimità della camera di consiglio la parte
ricorrente nel giudizio a quo ha
presentato una memoria nella quale insiste per l'accoglimento della questione
di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale di Genova. Nella predetta memoria si osserva,
anzitutto, in relazione all'intervento
dell'Avvocatura generale dello Stato, che la ricongiunzione onerosa di
periodi contributivi prevista dalla legge n. 29 del 1979 non sarebbe
contemplata per il soggetto “transitato” soltanto in due gestioni INPS del
lavoro autonomo (come gestione commercianti e gestione artigiani). L'art. 1 della legge n. 29 del 1979, come
riconosciuto nella circolare del Ministero del lavoro del
20 ottobre 1979, n. 77, riguarderebbe, infatti, la diversa ipotesi di
ricongiunzione di periodi di lavoro autonomo nel fondo pensioni lavoratori
dipendenti, mentre l'art. 2 della medesima legge riguarderebbe la
ricongiunzione di periodi di lavoro autonomo in gestioni diverse dal fondo
pensioni lavoratori dipendenti. Essa sarebbe tuttavia possibile non
nell'ambito delle gestioni speciali per i lavoratori
autonomi curate dall'INPS ma solo riguardo a gestioni di lavoro
dipendente alternative rispetto al fondo pensioni lavoratori dipendenti. La difesa del ricorrente nel giudizio a quo sottolinea
inoltre che la sentenza n. 198 del 2002 di questa Corte, richiamata dalla
Avvocatura generale dello Stato, riguarderebbe fattispecie completamente
diversa da quella oggetto del presente esame, avendo ad oggetto l'istanza di
“totalizzazione” dei contributi versati all'ENPALS
con quelli versati alla gestione speciale commercianti dell'INPS. Nel caso
ora all'esame di questa Corte, riguardante le gestioni commercianti e
artigiani, vi sarebbe, diversamente dall'ipotesi considerata nella sentenza
n. 198 del 2002, identità di settore (autonomo), contribuzioni
sostanzialmente identiche per le due gestioni, prestazioni pensionistiche
anch'esse sostanzialmente identiche a parità di contribuzioni per artigiani e
commercianti salvo nel solo caso di iscrizione in
tempi successivi alle due gestioni. Nel caso de quo si avrebbe una decurtazione di pensione superiore al 100%,
conseguente all'applicazione della norma censurata, che appare irrazionale e
ingiustificata in quanto creatrice di macroscopica
sperequazione nel trattamento pensionistico rispetto ai soggetti sempre
iscritti alla medesima gestione. Con
riferimento alla memoria di costituzione in giudizio dell'INPS, la difesa del
ricorrente nel giudizio a quo
osserva anzitutto che l'eccezione di inammissibilità
sarebbe del tutto pretestuosa, in quanto il riferimento contenuto nel testo
dell'ordinanza pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale alla lettera b) dell'art. 16, comma 1, della legge
n. 233 del 1990 sarebbe frutto di un mero errore materiale, che non osta
all'individuazione della norma viziata. Nel merito, non sarebbe conferente il
riferimento alla sentenza della Cassazione, sezione lavoro, 18 febbraio 2000,
n. 1891 e ad altre due decisioni conformi del Supremo Collegio che forniscono
una interpretazione della disposizione censurata
pacifica in causa secondo le parti e il giudice rimettente ma viziata
d'incostituzionalità in rapporto all'art. 3 della Costituzione. 6. - In prossimità della camera di consiglio ha
depositato una memoria anche l'INPS, nella quale si sottolinea
anzitutto che non sarebbe conferente il richiamo operato dal rimettente alla
sentenza di questa Corte n. 264 del 1994. La predetta sentenza (che conferma
principi già fissati nelle precedenti decisioni n. 307 del 1989 e n. 428 del
1992) si riferisce a soggetti che avevano già acquisito
il diritto alla pensione di vecchiaia, mentre nella fattispecie portata
dinanzi al Tribunale di Genova l'interessato è stato collocato in pensione di
anzianità contributiva con il calcolo della pensione a “quote” per la
presenza di contribuzione versata in gestioni speciali diverse (artigiani e commercianti),
indipendentemente dal versamento dei contributi volontari non determinanti
per il diritto a pensione. Il legislatore avrebbe inteso garantire
con la norma censurata l'equilibrio finanziario delle singole gestioni,
consentendo soltanto che la liquidazione della pensione avvenisse con
imputazione delle rispettive quote alle singole gestioni assicurative, con
una soluzione in seguito adottata anche con la disciplina introdotta con
l'art. 71 della legge 23 dicembre 2000, n. 388. Secondo l'INPS la
norma censurata si inserisce nel sistema previdenziale rispettando i principi
costituzionali che garantiscono un minimo di tutela dei lavoratori oltre il
quale è consentito al legislatore di esercitare la propria discrezionalità
nell'individuare la disciplina applicabile alle molteplici fattispecie
presenti nell'ordinamento. Considerato
in diritto 1. - Il Tribunale di Genova, sezione lavoro, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 16, comma
1, lettera a), della legge 2 agosto
1990, n. 233 (Riforma dei trattamenti pensionistici
dei lavoratori autonomi), “nella parte in cui prevede che l'importo della
pensione, per i lavoratori che vedono liquidata la medesima attraverso il
cumulo dei contributi versati in due diverse gestioni speciali, entrambe
relative a pregressa attività di lavoro autonomo, è costituito dalla somma
delle quote di pensione calcolate sulla base dei periodi di iscrizione alle
rispettive gestioni”. Si lamenta la violazione dell'art. 3 della Costituzione,
in quanto la disciplina censurata determinerebbe un
inferiore e quindi irragionevole trattamento pensionistico, a parità di
contribuzioni versate ed in presenza di attività entrambe di lavoro autonomo
(artigianale e commerciale), rispetto a quello riconosciuto dalla normativa
di settore al pensionato rimasto iscritto, ininterrottamente, nel corso della
vita lavorativa, ad un'unica gestione speciale. In particolare, assumendo l'art. 5 della
legge n. 233 del 1990 quale termine di raffronto rispetto alla fattispecie
sottoposta al giudizio, il rimettente rileva che la parametrazione
della misura della pensione in favore dei soggetti rimasti iscritti alla sola
gestione artigiani (o commercianti) al reddito d'impresa quale risulta dalla media dei redditi percepiti negli ultimi
dieci anni coperti da contribuzione, ovvero in numero inferiore di anni,
anteriori alla decorrenza della pensione, produce una rilevante disomogeneità
dei due trattamenti previdenziali in comparazione, la quale non risulta giustificata
in presenza di una contribuzione sostanzialmente uguale in entrambe le
ipotesi normative e di un'attività comunque di lavoro autonomo. 2. - Va anzitutto respinta l'eccezione di inammissibilità avanzata dall'INPS, relativa al fatto
che l'ordinanza di rimessione farebbe riferimento
alla lettera b) del comma 1
dell'art. 16 della legge n. 233 del 1990, che disciplina l'ipotesi di periodi
assicurativi versati nelle gestioni speciali e nell'assicurazione generale
obbligatoria per l'invalidità, vecchiaia e superstiti dei lavoratori
dipendenti, non applicabile alla fattispecie esaminata dal giudice a quo. Il riferimento alla suddetta
disposizione è contenuto solo nel testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
ed è frutto di un mero errore materiale che non osta all'individuazione della
norma censurata. 3. - Nel merito la questione non è fondata. L'art. 16, comma 1, lettera a), della legge n. 233 del 1990
prevede che per i lavoratori che liquidano la pensione in una delle gestioni
speciali dei lavoratori autonomi con il cumulo dei contributi versati nelle
medesime gestioni, l'importo della pensione è determinato dalla somma “della
quota di pensione calcolata, ai sensi degli articoli 5 e 8, sulla base dei
periodi di iscrizione alle rispettive gestioni”. Il
successivo comma 2 prevede che “gli oneri relativi alle
quote di pensione di cui al comma 1 sono a carico delle rispettive gestioni
assicurative”. La Corte di cassazione ha avuto modo di
precisare che il riferimento alla “quota” di pensione contenuto nella lettera
a) dell'articolo 16 vada letto nel contesto dell'articolo e collegato all'altra
espressione “rispettive gestioni”, per cui ciascuna parte del complessivo
trattamento va determinata in relazione ai periodi di iscrizione alle singole
gestioni (Corte di cassazione, n. 1891 del 18 febbraio 2000). Gli accrediti contributivi riferiti alle
diverse gestioni sono perciò considerati unitariamente non ai fini della
misurazione della pensione ma per verificare il raggiungimento del requisito
contributivo per il diritto a pensione e per ottenere, di conseguenza, la
liquidazione di una pensione unica. Lo stesso meccanismo vale, sempre in base
al predetto art. 16, per il cumulo di periodo assicurativo in gestione dei
lavoratori dipendenti con periodo di gestione autonoma. Questa Corte ha più volte affermato che
il meccanismo della totalizzazione dei periodi
contributivi versati in diverse gestioni previdenziali debba operare nel caso
in cui l'assicurato non abbia maturato il diritto ad un trattamento pensionistico in alcuna delle gestioni alle quali è, o è
stato iscritto (in particolare sentenze n. 198 del 2002 e n. 61 del 1999).
Rientra invece nella discrezionalità del legislatore la scelta circa
l'estensione del principio ai fini della misurazione della
pensione (sentenza n. 198 del 2002). Anche la
questione ora all'esame della Corte può essere inquadrata nei predetti
termini. 4. - Le censure del rimettente si appuntano sul
sistema del pro-rata non in quanto tale ma in quanto
applicato alle gestioni commercianti e artigiani che riguardano settori
omogenei (attività di lavoro autonomo), richiedono contribuzioni, a parità di
reddito, praticamente coincidenti, ed erogano prestazioni sostanzialmente
equivalenti a parità di contribuzioni e periodi contributivi. Il suddetto
sistema determina un trattamento pensionistico
deteriore rispetto a quello del lavoratore che versi ininterrottamente
contributi in un'unica gestione, in quanto, ai sensi dell'art. 5 della legge
n. 233 del 1990, la misura dei trattamenti pensionistici da liquidare con
effetto 1° luglio 1990 è parametrata al reddito
d'impresa quale risulta dalla media dei redditi percepiti negli ultimi dieci
anni coperti da contribuzione o al minor numero di essi, anteriori alla
decorrenza della pensione. In sostanza, il rimettente pretenderebbe
che i contributi versati nelle diverse gestioni fossero considerati come
riferibili ad un'unica gestione ai fini della misurazione della pensione. Ma questa soluzione non può ritenersi costituzionalmente
obbligata a fronte della scelta legislativa, non contestata dal rimettente,
di prevedere diverse gestioni previdenziali per i settori di lavoro autonomo
presi in considerazione e della garanzia costituita dalla considerazione
unitaria dei periodi contributivi per il raggiungimento del diritto a
pensione. La diversità del trattamento conseguente
all'applicazione del sistema del pro-rata rispetto a quello
previsto per i lavoratori che versino ininterrottamente contributi in
un'unica gestione si giustifica pertanto in ragione dell'esistenza di due
diverse gestioni previdenziali per gli artigiani e per gli esercenti attività
commerciali, rispondendo all'esigenza di preservarne gli equilibri
finanziari, senza far ricadere su di esse un onere più gravoso di quello che
si sarebbe realizzato in assenza di cumulo (Corte di cassazione, sentenze n.
3533 del 10 marzo 2001; n. 1891 del 18 febbraio 2000). La disciplina censurata non può, per le
considerazioni sopra esposte, considerarsi irragionevole, rientrando comunque nella discrezionalità del legislatore la
eventuale scelta di introdurre un diverso criterio per il cumulo dei
contributi ai fini della misurazione della pensione. |
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LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 1, lettera a), della legge 2 agosto 1990, n. 233 (Riforma dei trattamenti
pensionistici dei lavoratori autonomi), sollevata, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, dal Tribunale di Genova, sezione lavoro, con l'ordinanza
in epigrafe. Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 ottobre
2003. F.to: Riccardo CHIEPPA, Presidente Fernanda CONTRI, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 30 ottobre
2003. Il Direttore della Cancelleria F.to: DI PAOLA |