Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 23 dicembre 2005, n. 28507
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato il 17 aprile 2002 C.C.S. conveniva
in giudizio dinanzi alla Corte d'appello di Genova la Presidenza del Consiglio
dei Ministri per sentirla condannare al pagamento di una somma a titolo di equo
indennizzo dei danni patrimoniali e non patrimoniali per la non ragionevole
durata di cinque giudizi da lui promossi dinanzi al TAR per la Toscana,
rispettivamente il 6 giugno 1990, il 9 novembre 1993, il 28 novembre 1997, il
16 febbraio 1998 e il 6 marzo 1998, tuttora in attesa di fissazione
dell'udienza di discussione.
Con decreto del 18
giugno-17 luglio 2002 la corte adita rigettava la domanda osservando
preliminarmente che il ricorrente non aveva titolo per far valere eventuali
danni riferibili a ritardi maturati prima del 18 aprile 2001, data di entrata
in vigore della l. n. 89 del 2001. Quindi, passando a esaminare i vari processi
pendenti, affermava che per il primo di essi, promosso dalla sig.ra M.T.S.,
madre del ricorrente che in qualità di erede aveva provveduto alla
riassunzione, la domanda non poteva trovare accoglimento poiché la riassunzione
era avvenuta solo il 4 settembre 2001, e non era trascorso neppure un anno dal
momento in cui era divenuto parte processuale; che per il secondo e il terzo la
domanda era priva di fondamento essendo decorsi solo tre anni dalla
presentazione dell'istanza di prelievo; che parimenti infondata doveva
ritenersi la domanda per il quarto e il quinto processo per i quali l'istanza
di prelievo non era stata neppure presentata.
Contro la sentenza
ricorre per cassazione con due motivi C.C.S.
Non ha presentato
difese la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Con ordinanza del 9
marzo-26 giugno 2002 è stata disposta la rimessione degli atti al Primo
Presidente che ha provveduto all'assegnazione del ricorso alle Sezioni unite
per la risoluzione della questione di particolare importanza relativa
all'individuazione del momento in cui sorge il diritto alla durata ragionevole
del processo nonché del contrasto di giurisprudenza relativo all'accertamento
del momento iniziale ai fini del computo del termine di durata del processo
amministrativo.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo viene denunciata la violazione e la
falsa applicazione dell'art. 6, n. 1, della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo ratificata con la l. 848/1955, in relazione all'art. 360, n.
3, c.p.c. e si contesta l'affermazione secondo cui solo dalla data di entrata
in vigore della l. 89/2001 sarebbe sorto il diritto all'equa riparazione, prima
non esistente nel vigente sistema positivo, con la conseguente esclusione della
legittimazione degli eredi alla proposizione della domanda di equo indennizzo
per l'eccessiva durata di un processo instaurato dal loro dante causa prima di
tale data.
La questione è stata
sinora decisa in senso negativo dalla giurisprudenza di questa Corte la quale
ha considerato che la l. 89/2001 contempla senza limitazioni temporali le
violazioni del canone di ragionevole durata del processo verificatesi dopo la
ratifica della Convenzione dei diritti dell'uomo, ma che, in assenza di una
espressa previsione di retroattività della norma interna costitutiva del
diritto all'equo indennizzo, resta esclusa la nascita di tale diritto in capo a
un soggetto deceduto prima della sua entrata in vigore e, conseguentemente, la
sua trasmissibilità agli eredi (Cassazione 17650/2002; 360/2003); e ciò anche
se la parte, poi deceduta, avesse già proposto ricorso alla Corte di Strasburgo
in quanto la fattispecie riparatoria prevista dalla normativa comunitaria non
costituiva un diritto azionabile dinanzi a un giudice diverso da quello
europeo. Tali considerazioni trovavano un ulteriore elemento di conferma nel
rilievo che la norma transitoria dell'art. 6 della l. 89/2001 aveva natura di
norma sostanziale e non processuale e non prevedeva alcun traslatio iudicii ma
consentiva unicamente una circoscritta e limitata applicazione retroattiva del
nuovo istituto dell'equa riparazione con riferimento ai soli giudizi per i
quali si fosse già avuto il tempestivo deposito del ricorso dinanzi alla Corte
di Strasburgo e non fosse ancora intervenuta una dichiarazione di ricevibilità
del ricorso stesso (Cassazione 5264/2003).
Ciò premesso, merita
accoglimento l'invito a riconsiderare la fondatezza di tale orientamento
interpretativo, contenuto nell'ordinanza di rimessione, sulla base
dell'evoluzione della giurisprudenza delle Sezioni unite le quali, con le
sentenze in data 1339/2004, 1340 e 1341 hanno identificato il fatto costitutivo
prefigurato dall'art. 2 della l. 89/2001 proprio nel mancato rispetto del
termine ragionevole di durata del processo stabilito dall'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, e hanno negato,
conseguentemente, che la fattispecie prevista dalla norma interna assumesse
connotati diversi da quelli stabiliti dalla Convenzione, rispetto alla quale
essa andrebbe considerata non già costitutiva del diritto all'equa riparazione
per la non ragionevole durata del processo, bensì unicamente istitutiva della
via di ricorso interno, prima inesistente, diretta ad assicurare una tutela
pronta ed efficace alla vittima della violazione del canone di ragionevole
durata del processo in attuazione del disposto dell'art. 13 della Convenzione
il quale stabilisce il diritto a un ricorso effettivo davanti a un'istanza
nazionale il cui esperimento preventivo opera, a norma dell'art. 35, come condizione
di procedibilità del ricorso alla Corte di Strasburgo che, ai sensi dell'art.
34, era proponibile in via immediata e diretta prima dell'introduzione del
ricorso negli ordinamenti nazionali.
Va ricordato al
riguardo che l'art. 1 della Convenzione stabilisce che «le Parti Contraenti
riconoscono ad ogni persona soggetta alla loro giurisdizione i diritti e le
libertà definiti dal titolo primo della Convenzione», tra i quali è compreso il
diritto ad un processo equo e di durata ragionevole (art. 6), che dev'essere
tutelato attraverso il ricorso a un'istanza nazionale (art. 13), la cui
introduzione nell'ordinamento vigente è avvenuta tardivamente, solo a seguito
del moltiplicarsi delle condanne nei confronti dello stato in sede comunitaria
per il pregiudizio derivante dalla non ragionevole durata dei processi.
La l. 848/1955,
provvedendo a ratificare e rendere esecutiva la Convenzione, ha introdotto
nell'ordinamento interno i diritti fondamentali, aventi natura di diritti
soggettivi pubblici, previsti dal titolo primo della Convenzione e in gran
parte coincidenti con quelli gia indicati nell'art. 2 Cost., rispetto al quale
il dettato della Convenzione assume una portata confermativa ed esemplificativa
(Corte costituzionale, 388/1999).
La natura immediatamente
precettiva delle norme convenzionali a seguito di ratifica dello strumento di
diritto internazionale è stata già del resto riconosciuta esplicitamente dalla
giurisprudenza di questa Corte che ha affermato l'avvenuta abrogazione
dell'art. 34, comma 2, del r.d.l. 511/1946, nella parte in cui escludeva la
pubblicità della discussione della causa nel giudizio disciplinare a carico di
magistrati per contrasto con la regola della pubblicità delle udienze sancito
dall'art. 6 della Convenzione che pone precisi limiti alla discussione della
causa a porte chiuse (Sezioni unite 7662/1991); parimenti ha riconosciuto il
carattere di diritto soggettivo fondamentale, insopprimibile anche dal
legislatore ordinario, al diritto all'imparzialità del giudice nell'amministrazione
della giustizia, con richiamo all'art. 6 della Convenzione (Cassazione
4297/2002), e, infine, ha espressamente riconosciuto la natura sovraordinata
alle norme della Convenzione sancendo l'obbligo per il giudice di disapplicare
la norma interna in contrasto con la norma pattizia dotata di immediata
precettività nel caso concreto (Cassazione 10542/2002).
Deve essere quindi
superato l'orientamento secondo cui la fonte del riconoscimento del diritto
all'equa riparazione dev'essere ravvisata nella sola normativa nazionale
(Cassazione 11046/2002; 11987/2002; 16502/2002; 5664/2003; 13211/2003) e
ribadito il principio che il fatto costitutivo del diritto all'indennizzo
attribuito dalla legge nazionale coincide con la violazione della norma
contenuta nell'art. 6 della convenzione, di immediata rilevanza nel diritto
interno.
Né appare meritevole
di consenso la distinzione adombrata in sede di discussine orale, tra diritto
ad un processo di ragionevole durata, introdotto dalla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo (o addirittura ad essa preesistente come
valore costituzionalmente protetto), e diritto all'equa riparazione, che
sarebbe stato introdotto solo con la l. 89/2001, in quanto la tutela assicurata
dal giudice nazionale non si discosta da quella precedentemente offerta dalla
Corte di Strasburgo, alla cui giurisprudenza è tenuto a conformarsi il giudice
nazionale (Sezioni unite 1340/2004).
Da ciò consegue che il
diritto all'equa riparazione del pregiudizio derivato dalla non ragionevole
durata del processo verificatosi prima dell'entrata in vigore della l. 99/2001
va riconosciuto dal giudice nazionale anche in favore degli eredi della parte
che abbia introdotto prima di tale data il giudizio del quale si lamenta la non
ragionevole durata, col solo limite che la domanda di equa riparazione non sia
stata già proposta alla Corte di Strasburgo e che questa si sia pronunciata
sulla sua ricevibilità.
L'accoglimento del
primo motivo di ricorso non preclude l'esame del secondo motivo, avente natura
autonoma, con il quale si lamenta il vizio di motivazione su un punto decisivo
della controversia con riferimento all'affermazione, posta a fondamento della
statuizione di rigetto della domanda di equa riparazione per l'eccessiva durata
dei processi pendenti dinanzi al giudice amministrativo, secondo cui la mancata
o tardiva presentazione dell'istanza di prelievo escluderebbe la permanenza di
un interesse alla decisione in capo al ricorrente, non essendo dato riscontare
l'esistenza di una presunzione generale in tal senso.
Va premesso al
riguardo che nel sistema vigente prima dell'entrata in vigore della l. 205/2000
- al quale deve farsi riferimento per i giudizi dei quali si lamenta nella
specie la non ragionevole durata - il processo amministrativo richiede, dopo il
deposito del ricorso, un solo necessario, infungibile impulso di parte
costituito dalla presentazione nei due anni dal deposito del ricorso (o
dall'ultimo atto della procedura quando venga ordinata un'attività istruttoria
o la causa sia stata cancellata dal ruolo) di un'apposita istanza di
fissazione, in mancanza della quale la causa si estingue per perenzione; una
volta presentata tale istanza, infatti, il processo è dominato dal potere di
iniziativa del giudice e non costituisce, perciò, adempimento necessario
l'istanza di prelievo del ricorso dal ruolo, prevista dall'art. 51, comma 2,
r.d. 642/1907, che ha il solo fine di fare dichiarare il ricorso urgente onde
ottenerne la trattazione anticipata sovvertendo l'ordine cronologico di
iscrizione delle domande di fissazione dell'udienza di discussione.
Orbene, con
riferimento al problema dell'individuazione del momento iniziale dal quale
decorre la durata del procedimento amministrativo instaurato prima dell'entrata
in vigore della l. 205/2000 la giurisprudenza prevalente afferma che esso
coincide con quello della presentazione dell'istanza di prelievo, ritenendo
sufficiente a tal fine l'onere posto a carico del ricorrente di avvalersene per
trarre il ricorso da una condizione di quiescenza e ottenerne l'effettiva
trattazione, in considerazione del fatto che l'art. 2, comma 2, della l.
89/2001 esclude l'addebitabilità all'Amministrazione dei tempi imputabili alla
negligente condotta della parte che non si sia avvalsa dello strumento
acceleratorio posto a sua disposizione, sicché solo dal momento della
presentazione di tale istanza il decorso del tempo potrebbe considerarsi
parametro esclusivo di valutazione del comportamento del giudice adito al fine
di valutare la ragionevolezza della durata del processo (Cassazione 15445/2002;
15992/2002; 6180/2003; 22503/2004).
A tale interpretazione
si contrappone un orientamento minoritario secondo cui la mancata presentazione
dell'istanza di prelievo non può influire sul calcolo dei termini del processo,
ma potrebbe incidere unicamente sulla determinazione dell'entità dell'equa
riparazione spettante con riferimento al dettato dell'art. 2056 c.c. richiamato
nell'art. 2 della l. 89/2001, che a sua volta richiama l'art. 1227, il quale al
secondo comma esclude il risarcimento dei danni che il danneggiato avrebbe
potuto evitate usando l'ordinaria diligenza, col risultato che la durata
irragionevole del processo, ancorché accertata, non potrebbe porsi
esclusivamente a carico dello Stato (Cassazione 3347/2003).
Va segnalato che
successivamente alla ordinanza di rimessione degli atti al Primo Presidente, è
intervenuta una nuova pronuncia (Cassazione 23187/2004) con la quale, in
adesione all'orientamento ripetutamente espresso dalla giurisprudenza della
Corte di Strasburgo, ha già proceduto alla revisione dell'interpretazione
sinora prevalente affermando che la lesione del diritto ad una ragionevole
durata del processo va riscontrata, anche per le cause proposte davanti al
giudice amministrativo, con riferimento al periodo di tempo decorso
dall'instaurazione del procedimento, senza che su di esso possa incidere la
mancata o ritardata presentazione dell'istanza di prelievo.
Tale interpretazione,
che ha incontrato il consenso delle decisioni che si sono succedute sulla
questione in esame (Cassazione 18759/2005; 19801/2005), merita ulteriore
conferma in considerazione del fatto - evidenziato nella motivazione della
citata pronuncia - che la presenza di strumenti sollecitatori non sospende né
differisce il dovere dello Stato di pronunciare sulla domanda, né implica il
trasferimento sul ricorrente della responsabilità per il superamento del
termine ragionevole per la definizione del giudizio, salva restando la
valutazione del comportamento della parte al solo fine dell'apprezzamento
dell'entità del lamentato pregiudizio.
In conclusione il
ricorso merita accoglimento e conseguentemente il decreto impugnato dev'essere
cassato con rinvio della causa ad altro giudice il quale si conformerà ai
principi di diritto innanzi enunciati.
Al giudice di rinvio
viene rimessa altresì la pronuncia sulle spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezioni unite, accoglie il
ricorso, cassa il decreto impugnato e rinvia la causa ad altra sezione della
Corte di appello di Genova, cui rimette altresì la pronuncia sulle spese del
giudizio di cassazione.