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Corte
di cassazione
Sezione
lavoro
Sentenza
13 novembre 2006, n. 24170
RITENUTO
IN FATTO
1.
È proposto ricorso, strutturato in quattro motivi, contro
il provvedimento sopra specificato, di accoglimento del reclamo
avverso l'ordinanza in data 22 febbraio 2005 del Tribunale di
Siena in composizione monocratica - sezione distaccata di
Poggibonsi. Al ricorso resiste con controricorso la Provincia di
Siena.
2. La controversia interessata dalla pronuncia del
provvedimento impugnato ha ad oggetto la domanda del sig. Zenel
Gezim, cittadino albanese, di ritenere discriminatorio, in quanto
fondato sulla cittadinanza del richiedente, il rifiuto opposto
dall'Amministrazione provinciale di Siena - Servizio formazione e
lavoro - di procedere all'iscrizione nelle liste riservate ai
disabili per l'accesso anche al lavoro presso le pubbliche
amministrazioni, ai sensi della l. n. 68 del 1999. È stata
proposta, nella fattispecie, azione civile contro la
discriminazione, rimessa dall'art. 42 della l. 6 marzo 1998, n.
40, e dall'art. 44 t.u. approvato con d.lgs. 25 luglio 1998, n.
286, alla competenza del tribunale in composizione monocratica
del luogo del domicilio dell'istante, il quale pronunzia con
ordinanza reclamabile al tribunale in composizione collegiale nei
termini di cui all'art. 739, secondo comma, c.p.c, secondo la
disciplina del procedimento speciale in camera di consiglio.
3.
L'ordinanza reclamata aveva disposto che l'amministrazione
dovesse procedere all'esame della domanda di iscrizione,
prescindendo dal requisito della cittadinanza, sul rilievo che la
tutela degli aspiranti al collocamento obbligatorio prescinde dal
detto requisito, dovendo equipararsi la condizione dello
straniero disabile a quella dei cittadini.
4. Il reclamo
dell'amministrazione è stato accolto con il richiamo del
fondamento costituzionale del requisito della cittadinanza per
l'accesso al lavoro pubblico, derogato in parte, sulla base di
previsione della stessa Costituzione, soltanto per i cittadini
dell'Unione europea; ed ancora sul rilievo che il principio di
parità di tutela dei disabili, ai fini del collocamento
obbligatorio, non implica l'eliminazione dei requisiti richiesti
per l'accesso al lavoro pubblico, siccome la parificazione dello
straniero al cittadino in materia di lavoro non ha implicitamente
abrogato la normativa specifica sul lavoro alle dipendenze di
pubbliche amministrazioni, avendo la l. n. 189 del 2002
introdotto soltanto una deroga specifica, in relazione ad ipotesi
particolari.
CONSIDERATO
IN DIRITTO
1.
In estrema sintesi, il ricorrente sostiene che la l. 482/1968
(poi sostituita dalla l. 68/1999) non condiziona la tutela dei
disabili, ai fini dell'avviamento al lavoro, al possesso della
cittadinanza e la giurisprudenza costituzionale (Corte cost.
454/1998) ha sancito che il lavoratore straniero è
equiparato a quello italiano (primo motivo); che le norme della
Costituzione (art. 2, 10, 38 e 51), nel garantire i diritti
fondamentali e il rispetto degli impegni internazionali dello
Stato, impongono di interpretare la legislazione ordinaria nel
senso che lo straniero può essere escluso dall'accesso
soltanto in relazione a particolari impieghi pubblici e con
l'intermediazione del legislatore (secondo motivo); che, se sono
ammissibili deroghe all'art. 51 Cost. (introdotte dalla l.
189/2002, in tema di assunzione di cittadini extracomunitari come
infermieri professionali nel servizio sanitario nazionale), non
appare giustificata l'interpretazione restrittiva dell'art. 41
t.u. 286/1998 e della convenzione Oil 143/1975 (terzo motivo);
che il provvedimento impugnato ha violato gli art. 2, 41 e 44
d.lgs. 286/1998, siccome il principio di parità dei
lavoratori e la repressione di qualsiasi comportamento
discriminatorio hanno determinato l'abrogazione implicita delle
disposizioni (d.P.R. 487/1994) che escludono lo straniero
extracomunitario dall'accesso al lavoro pubblico (quarto
motivo).
2. I quattro motivi di ricorso contengono
altrettante argomentazioni svolte a sostegno della tesi (in via
logica, pregiudiziale ed assorbente) che il requisito della
cittadinanza italiana per gli impiegati pubblici deve ritenersi
abrogato, fatta eccezione per gli impieghi costituiti per lo
svolgimento di funzioni pubbliche essenziali, nonché della
tesi (subordinata) che il requisito in questione non opera nella
materia della speciale tutela garantita ai disabili. Vanno perciò
esaminati unitariamente, seguendo l'indicato ordine logico degli
argomenti.
3. La tesi logicamente principale è
destituita di fondamento giuridico, siccome il diritto positivo
esprime sicuramente la regola secondo cui la cittadinanza
italiana costituisce requisito per l'accesso al lavoro pubblico
in tutte le sue forme, con salvezza delle eccezioni previste
dalla legge, regola non sospettabile di illegittimità
costituzionale.
3.1. Nell'ordinamento giuridico nazionale,
solo in tempi relativamente recenti ha trovato regolamentazione
il fenomeno dell'immigrazione extracomunitaria. A questa
regolamentazione il legislatore è pervenuto innanzitutto
recependo principi e regole provenienti dalle fonti
sovranazionali (dato che lo Stato italiano ha recepito nella
pratica tutte le norme internazionali in materia di diritti
dell'uomo), in modo da offrire al cittadino straniero non
comunitario una protezione da alcuni ritenuta maggiore di quella
offerta dalla stessa Costituzione, la quale si limita ad
affermare che "la condizione giuridica dello straniero è
regolata dalla legge in conformità delle norme e dei
trattati internazionali" (art. 10, comma secondo,
Cost.).
La materia, quindi, aveva trovato una sua prima
regolamentazione già con la ratifica della Convenzione Oil
n. 143 sulla tutela dei lavoratori migranti del 24 giugno 1975
(ratificata dall'Italia con la l. 10 aprile 1981, n. 158).
Il
primo atto di regolazione organica è, tuttavia, costituito
dalla l. 30 dicembre 1986, n. 943, in materia di collocamento e
di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati, che, in
attuazione della convenzione n. 143 (peraltro già vigente
sulla base della legge di ratifica sopra menzionata), all'art. 1
esplicitamente afferma che la Repubblica, in attuazione della
convenzione, "garantisce a tutti i lavoratori
extracomunitari legalmente residenti nel suo territorio e alle
loro famiglie parità di trattamento e piena uguaglianza di
diritti rispetto al lavoratori italiani". Oltre la parità
di trattamento, la stessa norma garantisce ai lavoratori
extracomunitari altre importanti garanzie, quali l'accesso ai
servizi sociali, alla scuola e all'abitazione.
Il
complesso normativo derivato da questa legge e da altre
successive fonti destinate a regolare singoli aspetti, ha trovato
una sua razionalizzazione con la l. 6 marzo 1998, n. 40, recante
la disciplina dell'immigrazione e le norme sulla condizione dello
straniero. Questa legge ha, tra l'altro, promosso un'opera di
coordinamento normativo, prevedendo l'emanazione di un testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e la condizione dello straniero, ora contenuto
nel d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286. La normativa del testo unico,
per espressa disposizione (art. 1), non si applica ai cittadini
degli Stati membri dell'Unione europea, salvo che dalla stessa
non derivino disposizioni più favorevoli.
L'art. 2
del d.lgs. n. 286/1998 recepisce il contenuto del citato art. 1
della l. n. 943/1986 e garantisce allo straniero comunque
presente sul territorio nazionale (quindi anche a coloro che
siano giunti clandestinamente) il godimento dei diritti
fondamentali della persona previsti dal diritto interno, dalle
convenzioni internazionali e dai principi internazionali (primo
comma). Coloro che soggiornano regolarmente godono inoltre: a)
dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano
(secondo comma: capacità giuridica, diritto al nome,
diritto di proprietà, ecc.); b) della parità di
trattamento e della piena eguaglianza di diritti rispetto ai
lavoratori italiani, in attuazione della Convenzione Oil n. 143
(terzo comma); c) del diritto alla partecipazione alla vita
pubblica (quarto comma); d) della parità di trattamento
con il cittadino per la tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi, nei rapporti con la P.A. e
nell'accesso ai pubblici servizi, nei limiti fissati dalle leggi
ordinarie (quinto comma).
Il Capo IV del d.lgs. n.
286/1998 (recependo gli artt. 41 e 42 della l. n. 40/1998), sotto
la rubrica "Disposizioni sull'integrazione sociale, sulle
discriminazioni e istituzione del fondo per le politiche
migratorie", dopo aver posto il principio di parità
di trattamento ai fini dell'assistenza sociale (art. 41) e
previsto misure di integrazione sociale (art. 42), all'art. 43
introduce il concetto di "discriminazione per motivi
razziali, etnici, nazionali o religiosi", per il quale
"costituisce discriminazione ogni comportamento che,
direttamente o indirettamente, comporti una distinzione,
esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il
colore, l'ascendenza o l'origine nazionale o etnica, le
convinzioni e le pratiche religiose, e che abbia lo scopo o
l'effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il
godimento o l'esercizio, in condizioni di parità, dei
diritti umani e delle libertà fondamentali in campo
politico, economico, sociale e culturale e in ogni altro settore
della vita pubblica". L'articolo esemplifica alcune condotte
che costituiscono atto di discriminazione (secondo comma, lett.
a-b-c-d), in particolare assegnando carattere discriminatorio al
comportamento di "chiunque illegittimamente imponga
condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire
l'accesso all'occupazione, all'alloggio, all'istruzione, alla
formazione e ai servizi sociali e socio-assistenziali allo
straniero regolarmente soggiornante in Italia soltanto in ragione
della sua condizione di straniero".
Il successivo
art. 44 prevede un apposito procedimento giurisdizionale per
tutelare il lavoratore extracomunitario contro il comportamento
discriminatorio (azione civile contro la discriminazione). Di
fronte al comportamento del privato o della P.A. a contenuto
discriminatorio per motivi razziali, etnici, nazionali o
religiosi, lo straniero che da tale condotta riceva pregiudizio
può rivolgersi al giudice per chiedergli di ordinare la
cessazione del comportamento stesso e di adottare ogni
provvedimento idoneo a rimuovere gli effetti della
discriminazione.
3.2. Come già osservato, l'accesso
al lavoro dei lavoratori extracomunitari trova la sua essenziale
disciplina nella l. n. 943/1986, la quale ha creato particolari
strutture amministrative per il collocamento (art. 3), nonché
nella l. 6 marzo 1998, n. 40 e nel testo unico di cui al d.lgs.
n. 286/1998. La l. n. 943, ha delimitato il suo campo di
applicazione al carattere subordinato del rapporto e alla sua
natura privata. L'art. 14, quarto comma, della legge stabilisce,
infatti, che "rimangono ferme le disposizioni che prevedono
il possesso della cittadinanza italiana per lo svolgimento di
determinate attività". La disposizione in questione è
puntualmente ripresa dall'art. 27, terzo comma, del d.lgs. n.
286/1998 (Rimangono ferme le disposizioni che prevedono il
possesso della cittadinanza italiana per lo svolgimento di
determinate attività).
Le disposizioni che
richiedono il possesso della cittadinanza italiana per il
rapporto di lavoro di natura pubblica sono le seguenti.
Il
possesso della cittadinanza italiana è richiesto dall'art.
2 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (norma in vigore anche per il
lavoro contrattuale, non attenendo alla disciplina del rapporto),
recante lo stato dei dipendenti pubblici statali, quale requisito
per l'accesso agli impieghi civili dello Stato.
L'art. 38
del d.lgs. 30 marzo 2000, n. 165, nel regolare l'accesso dei
cittadini degli Stati membri dell'UE "ai posti di lavoro
presso le amministrazioni pubbliche", prevede anche la
fissazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, dei "posti e [del]le funzioni per i quali non può
prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana". Tali
posti sono stati precisati con il d.P.C.M. 7 febbraio 1994, n.
174.
L'art. 41 del d.lgs. n. 29/1993 rimetteva ad un
regolamento successivo la fissazione dei requisiti generali di
accesso al pubblico impiego. Il regolamento fu emanato con il
d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, che all'art. 2 reca la disposizione
che "possono accedere agli impieghi civili delle pubbliche
amministrazioni i soggetti che posseggono i seguenti requisiti
generali: 1) cittadinanza italiana...". Pur avendo abrogato
l'art. 41 con l'art. 43, il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ha
mantenuto in vita il d.P.R. n. 487/1994, di modo che i requisiti
per l'accesso al pubblico impiego continuano ad essere fissati
dal regolamento ivi contenuto (vedi ora l'art. 70, comma 13,
d.lgs. 165/2001: In materia di reclutamento, le pubbliche
amministrazioni applicano la disciplina prevista dal decreto del
Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, e successive
modificazioni ed integrazioni, per le parti non incompatibili con
quanto previsto dagli articoli 35 e 36, salvo che la materia
venga regolata, in coerenza con i principi ivi previsti,
nell'ambito dei rispettivi ordinamenti).
3.3. Risulta,
quindi, superata la tesi secondo cui il principio di parità,
recato dall'art. 2 d.lgs. 286/1998, doveva prevalere sulle
disposizioni, di rango regolamentare, del d.P.R. 497/1994,
disposizioni che, come constatato, sono state ormai
"legificate".
Come pure, erroneamente si era
tentato di attribuire rilievo all'art. 9, comma 3, del d.l.
416/1989 (convertito in l. 39/1990), secondo cui i cittadini
extracomunitari possono essere assunti dalle pubbliche
amministrazioni con le procedure dell'art. 16 della l. 56/1987
(assunzione tramite ufficio di collocamento dei lavoratori in
possesso del titolo di studio equivalente alla scuola
dell'obbligo italiana). Difatti, detta norma non prevedeva
requisiti ma solo modalità di accesso all'impiego, ed è
poi stata abrogata dall'art. 46 l. 40/1998 (abrogazione
confermata dall'art. 47 d.lgs. 286/1998).
3.4. Ad
ulteriore conferma del dato di diritto positivo sopra evidenziato
si pone, del resto, proprio il testo unico approvato con d.lgs.
286/1998. Si è già detto dell'esplicita previsione
dell'art. 27, comma 3. Inoltre, l'art. 26 liberalizza l'accesso
al lavoro autonomo, ma a condizione che l'esercizio di tali
attività non 9 sia riservato dalla legge ai cittadini
italiani o a cittadini di uno degli Stati membri dell'UE. L'art.
37, poi, che consente l'iscrizione agli Ordini o Collegi
professionali o negli elenchi speciali agli stranieri
regolarmente soggiornanti in Italia in possesso dei titoli
riconosciuti, sottolinea esplicitamente che ciò avviene in
deroga al requisito della cittadinanza. Lo stesso art. 37 rinvia
al regolamento di attuazione la disciplina di particolari
modalità per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro,
dei visti di ingresso e dei permessi di soggiorno per lavoro
subordinato per alcune categorie di lavoratori stranieri
specificamente individuate, tra cui ad esempio i lettori
universitari di madre lingua, che appunto vengono assunti a
contratto prescindendo dal requisito della
cittadinanza.
Nell'ambito dello stesso sistema normativo
si iscrivono le disposizioni del citato d.lgs. 286/1998, come
integrate dalla l. 189/2002, il cui art. 22, lett. r-bis, ha
aggiunto alle tipologie di lavoratori già previste la
categoria degli infermieri professionali, da assumersi con
contratto di lavoro subordinato presso strutture sanitarie
pubbliche e private. Da ciò risulta che i medesimi, se
autorizzati all'esercizio della professione in Italia, possono
essere assunti senza limitazioni da datori di lavoro privati con
contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato; presso le
strutture pubbliche, invece, l'assunzione è consentita
solo se con rapporto di lavoro a tempo determinato, fuori,
quindi, dell'organico dell'amministrazione datrice di lavoro. Ne
discende che la norma, in disparte la questione (irrilevante
nella controversia) della sua conformità all'art. 51
Cost., introduce una deroga circoscritta e limitata alla regola
della cittadinanza italiana o comunitaria per l'assunzione alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Non può
servire, pertanto, a sorreggere la tesi dell'esistenza di un
principio generale di ammissione dello straniero non comunitario
al lavoro pubblico.
3.5. La ricognizione dei dati
normativi, conduce al sicuro risultato della vigenza
nell'ordinamento dell'art. 2 del d.P.R. n. 487/1994, norma
regolamentare che, come osservato sopra, risulta ormai
"legificata" dal menzionato art. 70 d.lgs. 165/2001,
togliendo qualsiasi fondamento alla tesi secondo cui sarebbe
stata abrogata per incompatibilità dall'art. 2 del d.lgs.
n. 286/1998.
4. In effetti, la tesi del ricorrente
teorizza che il diritto al lavoro, partecipando della natura dei
diritti fondamentali, deve essere goduto in eguale misura dal
cittadino italiano o comunitario e da quello straniero, giacché
il principio di parità e quello di non discriminazione è
idoneo a superare la regolamentazione specifica del diritto in
questione nella parte in cui è ostativa all'accesso dei
lavoratori stranieri al rapporto di lavoro pubblico.
4.1.
Ora, non vi è dubbio che, tra gli aspetti giuridici
dell'immigrazione extracomunitaria, la materia dell'accesso al
lavoro si colloca nel quadro di regole di convivenza fra
immigrati e cittadini, ovvero in quel complesso di norme che
afferiscono al godimento dei diritti fondamentali, l'accesso al
mercato del lavoro e ai servizi sociali, i rapporti personali e
familiari. In questo ambito il diritto al lavoro (sancito
dall'art. 4 della Costituzione) è esso stesso diritto
soggettivo, e comprende tanto la facoltà di scelta ed
esercizio dell'attività professionale (offerta della
forza-lavoro), quanto la possibilità di soddisfare il
bisogno di accesso alle occasioni di lavoro (domanda della
forza-lavoro).
Ma il diritto al lavoro garantito dall'art.
4 Cost. costituisce garanzia che la legislazione ordinaria, in
modo non arbitrario e rispettoso dei valori costituzionali, ha il
potere di precisare richiedendo per talune attività
lavorative particolari condizioni e requisiti (cfr., tra le
numerose, Corte cost. 441/2000).
4.2. Ed in effetti, il
lavoro pubblico subordinato, anche quello reso "contrattuale"
dalla riforma attuata dalle norme ora raccolte nel d.lgs. 30
marzo 2001, n. 165 (che implica, al pari di quello in regime di
diritto pubblico, la possibilità del conferimento della
titolarità di funzioni pubbliche), costituisce una species
del lavoro subordinato, contrassegnato da elementi di peculiarità
di cui i principali sono posti dagli art. 97 e 98 Cost. e sono la
necessità del concorso pubblico (salvo le deroghe previste
dalla legge) ed il principio secondo cui gli impiegati sono al
servizio esclusivo della Nazione (in tema di tasso di specialità
del lavoro pubblico, si veda, in particolare, Corte cost.
313/1996; 309/1997, 89/2003, 199/2003).
Vi è poi da
considerare l'art. 51 della Costituzione, secondo cui tutti i
cittadini possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche
elettive in condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti
stabiliti dalla legge. Si ritiene generalmente che l'intento dei
costituenti fu di garantire che i fini pubblici fossero
perseguiti e tutelati nel migliore dei modi, e di puntare per
questo sui cittadini, nei quali si riteneva esistente una
naturale compenetrazione dei fini personali in quelli pubblici;
nondimeno, la formulazione della norma sembra offrire spunti per
una lettura restrittiva del riferimento agli "uffici
pubblici", limitata cioè all'esercizio di attività
autoritative.
Ma, anche ad accettare questa lettura
riduttiva, sono le altre norme costituzionali sopra richiamate ad
offrire sufficiente copertura alla disciplina ordinaria
preclusiva dell'accesso al lavoro pubblico dei cittadini
extracomunitari nell'ambito di una scelta che qualifica speciale
il lavoro pubblico e lo assoggetta a regolamentazione
particolare.
4.3. Deve altresì confutarsi la tesi
secondo cui la norma sulla cittadinanza, vigente formalmente,
sarebbe contrastante con un principio generale ormai acquisito
dall'ordinamento nella parte in cui accorda la tutela
antidiscriminatoria. Sul terreno del diritto sostanziale, la
discriminazione è comportamento illecito, non
configurabile, ovviamente, se tenuto in esecuzione di
disposizioni normative; su quello della tutela, è evidente
che deve trattarsi del necessario riflesso della protezione
accordata dal diritto sostanziale, diritto sostanziale che è
nel senso della permanente vigenza della norma che prevede il
requisito della cittadinanza italiana, disposizione che regola
una materia specifica, qual è l'accesso al lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione, non potendo, quindi,
operare il canone ermeneutico dell'incompatibilità con la
disciplina sui lavoratori immigrati.
4.4. Conclusivamente,
in materia di rapporti con la pubblica amministrazione, viene
riconosciuta la parità di tutti gli aspiranti lavoratori
non in termini assoluti e totali ma "nei limiti e nei modi
previsti dalla legge" e ciò non comporta
incompatibilità con disposizioni costituzionali, perché
non rientra tra i diritti fondamentali garantiti l'assunzione
alle dipendenze di un determinato datore di lavoro (v. Corte
cost. n. 120/1967 e n. 241/1974; vedi anche, in tema di diritti
fondamentali che vanno riconosciuti indipendentemente dalla
cittadinanza, Corte cost. n. 432/2005).
Inoltre, nell'art.
7 della Convenzione dei diritti dell'uomo (resa esecutiva con l.
881/1977), non si rinviene in materia di lavoro alcun precetto
che includa tra i diritti fondamentali la parità di
trattamento di cittadini e stranieri in materia di requisiti di
accesso ai pubblici impieghi. Piuttosto, la norma si limita a
precludere discriminazioni tra lavoratori già assunti e
non già tra concorrenti.
Quanto alla l. 10 aprile
1981, n. 158 - Ratifica ed esecuzione delle convenzioni numeri
92, 133 e 143 dell'Organizzazione internazionale del lavoro -
nella parte in cui impegna a garantire allo straniero emigrante
un trattamento identico a quello dei cittadini nazionali, la
giurisprudenza della Corte ha già precisato che per dare
concreta attuazione alle disposizioni della convenzione, non
basta l'ordine di esecuzione impartito dalla legge di ratifica,
essendo invece necessaria l'emanazione di specifiche norme da
parte dello Stato ovvero, secondo l'espressa previsione della
convenzione, l'intervento della contrattazione collettiva (Cass.
1062/1999).
Né, considerata la formulazione degli
impegni assunti - ... dovrà, quindi, usufruire di un
trattamento identico a quello dei cittadini nazionali,
specialmente per quanto riguarda le garanzie relative alla
sicurezza dell'occupazione, la riqualifica, i lavori di
assistenza e di reinserimento (art. 2, comma secondo); ogni Stato
membro per il quale la convenzione sia in vigore s'impegna a
formulare e ad attuare una politica nazionale diretta a
promuovere e garantire, con metodi adatti alle circostanze ed
agli usi nazionali, la parità di opportunità e di
trattamento in materia di occupazione e di professione, di
sicurezza sociale, di diritti sindacali e culturali, nonché
di libertà individuali e collettive per le persone che, in
quanto lavoratori migranti o familiari degli stessi, si trovino
legalmente sul suo territorio (art. 10) - è consentito
dubitare della conformità ad essi della disciplina
preclusiva dell'accesso al lavoro pubblico.
Va comunque
ricordato che l'adeguamento automatico della legislazione
nazionale, ai sensi dell'art. 10, comma primo, Cost., non si
estende agli impegni derivanti dalle fonti pattizie
internazionali, che fanno parte del diritto nazionale in virtù
di una legge ordinaria (la legge di ratifica), legge che non può
costituire parametro di legittimità costituzionale di
altra legge (giurisprudenza costituzionale consolidata: cfr.
Corte cost. n. 188/1980, 15/1982, 153/1987, 75/1993, 86/1991,
288/1997).
5. Va ora esaminata la tesi secondo cui sarebbe
la speciale tutela dei lavoratori disabili ad imporre
all'interprete di ritenere che, per il loro collocamento
obbligatorio, l'assunzione alle dipendenze di pubbliche
amministrazioni prescinde dal requisito della cittadinanza.
La
tesi è sostenuta principalmente richiamando la sentenza
costituzionale 30 dicembre 1998, n. 454, che ha ritenuto non
fondata la questione di costituzionalità degli artt. 1 e 5
della l. 30 dicembre 1986, n. 943, a proposito del collocamento
dei lavoratori extracomunitari immigrati, sollevata sotto il
profilo dell'assenza di una norma che affermi il diritto degli
extracomunitari invalidi disoccupati ad ottenere l'iscrizione
negli elenchi degli aspiranti al collocamento obbligatorio. In
ragione della equiparazione disposta dalla norma dell'art. 2
d.lgs. n. 286/1998, argomenta la Corte, occorrerebbe, per
ritenere esistente la denunziata omissione, "rinvenire una
norma che esplicitamente o implicitamente neghi ai lavoratori
extracomunitari, in deroga alla piena uguaglianza, il diritto in
questione".
5.1. Con questa sentenza, in materia di
principio di parità, la Corte costituzionale ha ritenuto
che parità e piena eguaglianza di diritti, come previste
dall'art. 2, secondo comma, del d.lgs. n. 286/1998, trovano
immediata applicazione nell'ordinamento: non è necessaria
una norma specifica che affermi il diritto del lavoratore
extracomunitario a godere di singoli diritti, in quanto la
garanzia legislativa già di per sé equipara gli
extracomunitari ai cittadini nel godimento dei diritti stessi,
"salvo che le convenzioni internazionali o lo stesso testo
unico dispongano diversamente".
Giova ricordare che
la stessa Corte costituzionale, con la sentenza 16 giugno 1995,
n. 249, ha affermato, sotto il vigore della l. n. 943, che,
grazie al principio di parità, si applicano al lavoratore
extracomunitario anche i principi derivanti dalla legislazione
comunitaria, che, in quanto validi per il cittadino italiano,
debbono essere necessariamente altrettanto validi per
l'extracomunitario. Analoga impostazione risulta seguita, sempre
in materia di ammissione al collocamento, da questa Corte
(3345/1998), la quale ha in proposito modificato un precedente
contrario indirizzo (vedi Cass. 6167/1994).
5.2. Ma tutto
ciò non può giovare alla tesi del ricorrente alla
stregua di tutte le considerazioni già svolte nell'esame
della tesi secondo cui non sarebbe più vigente il
requisito della cittadinanza per l'accesso al lavoro subordinato
pubblico.
Va in primo luogo precisato che la speciale
disciplina sul collocamento obbligatorio degli invalidi va
ricondotta non all'assistenza sociale (art. 38, comma primo,
Cost.; art. 41 d.lgs 286/1998), ma alle forme di attuazione del
diritto che "gli inabili e i minorati" hanno, a norma
dell'art. 38, terzo comma, della Costituzione, all'avviamento
professionale (cfr. Corte cost. n. 38 del 1960 e n. 55 del 1961),
diritto del quale gode anche lo straniero avente titolo ad
accedere al lavoro subordinato nel territorio dello Stato in
condizioni di uguaglianza con i cittadini, non essendovi, sotto
questo profilo, ragione di differenziarne il trattamento rispetto
al cittadino italiano.
Ora, spetta pur sempre al
legislatore stabilire le condizioni di accesso a speciali forme
di lavoro subordinato o autonomo, esprimendo la stessa
Costituzione il principio di non parificazione dello straniero
con il cittadino, e l'ordinamento, con il complesso di norme già
esaminate, mediante scelta conforme al dettato costituzionale, ha
stabilito il requisito della cittadinanza per l'accesso al lavoro
pubblico. Non è, quindi, condivisibile la tesi che la
legislazione di sostegno dei lavoratori disabili non incontri la
limitazione della disciplina particolare della materia
dell'impiego pubblico, costituzionalmente legittima anche nella
parte in cui non deroga al requisito della cittadinanza per le
categorie protette.
5.3. Del resto, la stessa sentenza
costituzionale 454/1998, avverte esplicitamente che il principio
di parità può essere derogato da convenzioni
internazionali, da norme dello stesso testo unico
sull'immigrazione o altre disposizioni speciali presenti
nell'ordinamento giuridico nazionale, che disciplinino
particolari settori negando, esplicitamente o implicitamente, al
cittadino extracomunitario, in deroga alla "piena
uguaglianza", la possibilità di esercitare un diritto
invece riconosciuto al cittadino italiano o comunitario.
Giova
anche richiamare la sentenza n. 120/1967 della Corte
costituzionale, secondo cui il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione va letto in connessione con l'art.
2 e con l'art. 10, secondo comma, della Costituzione, "il
primo dei quali riconosce a tutti, cittadini e stranieri, i
diritti inviolabili dell'uomo, mentre l'altro dispone che la
condizione giuridica dello straniero è regolata dalla
legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali".
6. Il ricorso va, dunque, rigettato
in base al seguente principio di diritto: «Il requisito del
possesso della cittadinanza italiana, richiesto per accedere al
lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni dall'art.
2 d.P.R. 487/1994 - norma "legificata" dall'art. 70,
comma 13, d.lgs. 165/2001 - e dal quale si prescinde, in parte,
solo per gli stranieri comunitari, nonché per casi
particolari (art. 38 d.lgs. 165/2001; art. 22 d.lgs. 286/1998),
si inserisce nel complesso delle disposizioni che regolano la
materia particolare dell'impiego pubblico, materia fatta salva
dal d.lgs. 286/1998, che, in attuazione della convenzione Oil n.
175/1975, resa esecutiva con l. 158/1981, sancisce, in generale,
parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti per i
lavoratori extracomunitari rispetto ai lavoratori italiani; né
l'esclusione dello straniero non comunitario dall'accesso al
lavoro pubblico (al di fuori delle eccezioni espressamente
previste dalla legge) è sospettabile di illegittimità
costituzionale, atteso che si esula dall'area dei diritti
fondamentali e che la scelta del legislatore è
giustificata dalle stesse norme costituzionali (art. 51, 97 e 98
Cost.)».
7. Sussistono evidenti giusti motivi
(natura e novità della questione; difformità tra le
pronunce di merito) per compensare le spese del giudizio di
cassazione.
P.Q.M.
La
Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di
cassazione.
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