La pensionabilità dell’indennità di amministrazione:
la Corte dei Conti da lo stop, ma la partita non è chiusa…
(Avv. Andrea Bava)
Giunge in appello la vexata quaestio della pensionabilità dell’indennità di aministrazione.
Era interessante verificare la posizione che la Corte avrebbe assunto di fronte ad una problematica risolta in senso volta per volta opposto dalle varie Corti territoriali [1].
Purtroppo, sulla scia di una giurisprudenza che appare ormai orientata in senso sfavorevole, la sentenza in commento conferma la reiezione della pretesa del pensionato già statuita in primo grado.
E’però interessante esaminare la scansione delle argomentazioni contenute nella sentenza in commento per sollevare più di un punto interrogativo sulla sostanziale validità delle argomentazioni portate in sentenza.
In primo luogo, la domanda è stata espinta sulla base della ormai “classica” argomentazione del divieto di violazione del principio di tassatività dell’art. 43 D.P.R. 1092/73, ossia in forza dell’affermazione per cui, se in forza della norma appena citata [2] spetta alla legge l’attribuzione della valenza pensionabile di una voce retributiva, una voce creata da un Contratto Collettivo, che legge non è, non potrebbe mai possedere tale valenza: grazie a ciò la sentenza in esame ritiene di poter sorvolare sui caratteri di indiscutibile fissità e continuità nell’erogazione dell’indennità in parola.
L’affermazione in esame è assolutamente censurabile, posto che la Corte evidentemente, sulla linea di una forse ormai datata concezione del valore normativo della contrattazione collettiva, non ha ancora ben inteso quale sia, nell’attuale assetto normativo, la posizione del Contratto Collettivo nella gerarchia delle fonti.
Stando alla sentenza in commento, in effetti, solo una norma di legge potrebbe introdurre validamente nel trattamento stipendiale dei pubblici dipendenti una voce pensionabile, tanto che, in presenza di una voce introdotta “solo” da un contratto collettivo, tale effetto potrebbe dirsi precluso.
Tuttavia, tale asserzione urta palesemente con il principio fornito dall’art. 2 Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che riporta pedissequamente l'art. 2 del d.lgs n. 80 del 1998) il quale nella seconda parte del comma 3 così statuisce:
L'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale
Come si vede, se per legge l’attribuzione di trattamenti economici pertiene solo ai Contratti Collettivi, è giuridicamente impossibile che essi vengano introdotti da norme di legge, e dunque era ed è impossibile che l’indennità di amministrazione fosse definita pensionabile da una legge che è vietato emettere in materia
Abbiamo però visto che per la sentenza in esame sarebbe stato necessario a termini di art. 43 d.p.r. 1092/73 che fosse una legge a creare l’indennità di amministrazione attribuendole carattere di pensionabilità: ebbene, a fronte dell’espresso divieto di disciplinare con altro che non sia il Contratto Collettivo il rapporto di lavoro, è chiaro che la Corte sta richiedendo un requisito impossibile, tanto da giungere all’assurdo di cristallizzare fattualmente le modalità di calcolo della quota A.
L’assurdo è ancor più tale se si ricorda che (anche per la Corte, verrebbe da dire) è perfettamente legittimo che la retribuzione base venga determinata dalla Contrattazione Colettiva (e dunque, che il parametro stipendiale, utile al fine del calcolo della pensione, si modifichi sulla base della contrattazione stessa): questa constatazione deve fungere anche a confutare la tesi, svolta sempre nella sentenza in esame, per cui sarebbe preclusa alla contrattazione colletiva la capacità di innovare l’ordinamento in materia pensionistica; in realtà è chiaro che nessuna manipolazione della disciplina pensionistica si rinviene nella contrattazione collettiva quando essa finisca per adempiere al suo compito, di disciplinare il trattamento stipendiale dei pubblici dipendenti.
In realtà, si ritiene che, ove la Corte ponesse nella giusta dimensione la valenza normativa del Contratto Collettivo, si dovrebbe giungere ad una disamina meno formalistica e semplicistica della situazione, che ponesse al riparo da simili singolarità.
Proseguendo nella disamina della sentenza in commento si rinviene, a confutazione delle pretese del ricorrente, l’asserzione facente capo alla mancata sottoposizione a contribuzione, quale elemento asseritametne ostativo all’accoglimento della domanda.
Sul punto vale solo osservare che in numerosi casi la giurisprudenza ha ritenuto di prescindere dal peso dell’elemento in esame, tanto che si afferma comunemente che un emolumento può essere valutato a fini di quiescenza anche nel caso in cui il datore di lavoro abbia omesso di ottemperare all'obbligo di contribuzione, sempreché, ovviamente, ricorrano in concreto i requisiti prescritti per legge della fissità, continuità, generalità e obbligatorietà dell'emolumento (Sez.III ordinaria – pensioni civili n. 41905 del 5.1.79; id: n. 44331 del 15.1.79; Corte Conti – Sez. III ordinaria, n. 60655 del 1° luglio 1987; Sez. Giurisdizionale Regione Emilia Romagna n. 2564/02/C del 25.9-2.10.2002 Sez. Giur. Emilia Romagna, 2427 del 25.11.2003, Sez. Giur. Emilia Romagna n. 2239/03/C del 29 ottobre 2003, )”.
Tali requisiti di fissità e continuità appaiono rinvenirsi nell’indennità di amministrazione, solo che si ricordi che, fin dalla sua istituzione (C.C.N.L. Comparto Ministeri 1995, allegato B, tabella 1, comma 3) le indennità di amministrazione sono corrisposte “nelle medesime fattispecie in cui viene erogato lo stipendio tabellare… vengono erogate per intero in tutte le altre fattispecie di cui al punto 1 (Tempo parziale, ferie, permessi retribuiti, maternità, assenze per malattia, sospensione cautelare per procedimenti disciplinare e penale, permessi, distacchi, aspettative sindacali, sciopero) ad eccezione dello sciopero”.
Ecco perché si deve ancora una volta censurare la sentenza in questione laddove essa si limiti a definire l’indennità in parola alla stregua di una qualunque trattamento accessorio, posto che nulla di accessorio vi è in una voce che è in pratica parte integrante dello stipedio.
Vi è da dire che a questo punto appare difficile, anche se non impossibile, che la Corte dei Conti possa recedere da un orientamento che appare sempre più definito nell’opporsi alla aspettativa dei pensionati.
Allo stato non sembra abbiano germinato quelle promettenti aperture che, nel tempo, si erano manifestate a supporto delle pretese dei pensionati.
Ad esempio, non ha avuto seguito l’entusiasmo con cui la Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio (ordinanza 773/2003 del 17.11.2003) aveva sollevato questione di massima sul punto.
Nella decisione delle Rezioni Riunite [3] che dichiarò inammissibile la questione per inesistenza di conflitto così veniva riepilogata l’impostazione dell’ordinanza in esame “Per il remittente l'inclusione della succitata “c.d. Quota A” nella base pensionabile utile ai fini del calcolo della componente del trattamento di quiescenza è stata disposta in base alle previsioni ex art. 17, comma 11, del C.C.N.L. del 16 maggio 2001, integrativo del C.C.N. Ministeri del 16 febbraio 1999.
Per effetto delle innovazioni introdotte al sistema pensionistico dalla legge n. 335 dell'8 agosto 1995, per tutti i dipendenti collocati in quiescenza successivamente al primo gennaio 1996 e che abbiano maturato alla data del 31 dicembre 1995 una anzianità contributiva pari o superiore ai diciotto anni, le modalità di calcolo del trattamento spettante rimangono improntate al principio “retributivo” e determinate dalla normativa previgente.
In applicazione, pertanto, dell'art. 13 del D.Lgs. n. 503/1992, l'importo della pensione risulta essere costituito dalla somma di due quote, identificate come quote A e quota B, con riferimento, rispettivamente, alle anzianità contributive maturate anteriormente al 1° gennaio 1993 ed a quelle acquisite da tale data fino alla cessazione del rapporto di lavoro.
La quota “A”, come si evince dal combinato disposto degli artt. 43 (nel testo modificato dall'art. 15 della legge n. 177/1976) e 44 del D.P.R. n. 1092 del 1973, è determinata assumendo a riferimento la c.d. base pensionabile, vale a dire la risultante maggiorata del 18% dell'ultimo stipendio maturato, oltre ad assegni e/o indennità integralmente percepiti e tassativamente indicati dal legislatore.
Peraltro sulla base di contratti collettivi di lavoro il trattamento accessorio definito “indennità di amministrazione” dovrebbe essere considerato come elemento generale e costante della retribuzione e, pertanto, rientrante nella base pensionabile ai sensi degli artt. 3 e 43 del citato D.P.R. n. 1092/1973 e parte integrante della retribuzione imponibile ai fini contributivi ed ai fini del calcolo della base pensionabile, anche con riferimento al citato art. 15 della legge n. 724/1994.
Di conseguenza la “indennità di amministrazione” - quale istituto avente carattere di generalità e continuità secondo la definizione accolta sia dal C.C.N.L. 1994/1997, sia dal successivo C.C.N.L. 1998/2001 - dovrebbe ritenersi rientrante nella base pensionabile anche per calcolo della quota A) di cui all'art. 13 D.lgt. n. 503/1992.
Infatti ad avviso del giudice remittente alla contrattazione collettiva quale fonte primaria cui viene devoluta la regolamentazione del rapporto di pubblico impiego deve essere correlato l'art. 43 D.P.R. n. 1092/1973.
Non possono quindi escludersi dalla base di calcolo ai fini pensionistici voci retributive, quali nel caso che ci occupa la “indennità di amministrazione”, aventi le medesime caratteristiche riscontrabili in ogni altro emolumento fisso che concorre in maniera continuativa alla formazione della base stipendiale.
Onde, la conseguenza che le ultime disposizioni normative non svolgono altra funzione che non sia quella meramente interpretativa di norme preesistenti chiare sotto profilo applicativo.
Sulla base delle esposte considerazioni il giudice remittente ritiene che sorprendentemente, per questa indennità, in palese contrasto con altre aventi gli stessi requisiti, anche per motivi di ripercussione sotto l'aspetto della spesa, sono intervenute sentenze di non accoglimento delle pretese avanzate.
La “sorpresa” dl bravo Giudice del Lazio nel riscontrare resistenza al riconoscere ciò che sembrerebbe evidente è anche la nostra nel riscontrare un totale incaponimento avverso tale evidenza.
Non si dubita comunque che la ben nota indipendenza con cui, nel bene e nel male, la Giurisprudenza della Corte dei Conti si muove verso il precedente, anche verso il più autorevole, possa consentire ancor oggi un ripensamento riguardo ad una problematica che, allo stato, non sembra essere stata affrontata con un approccio pienamente consapevole.
Avv. Andrea Bava