In attesa della pronuncia della Corte costituzionale, considerazioni
critiche in ordine alla illegittimità costituzionale del d.l. 78/2010
relativamente alla rivalutazione della indennità integrativa speciale ex lege
210/92.
Premessa
L’indennizzo ex
lege 210/92 è composto da una parte determinata ai sensi della tabella B ex lege 111/84 (c.d. Indennizzo
Ordinario: art. 2 co. 1 della legge) e da una parte determinata ai sensi della
legge 324/59 (c.d. indennizzo integrativo: art. 2 co. 2 primo periodo della legge).
L’indennizzo viene annualmente rivalutato dal 1995, sulla base del tasso di
inflazione programmato (T.I.P.), a seguito dell’entrata in vigore del d.l.
548/1996. Sulla base di una, per altro errata a parere della scrivente, interpretazione
letterale dell’art. 2 comma 2 della Legge, il Ministero della Salute riconosce
tale rivalutazione solo sull’indennizzo ordinario, mentre l’indennizzo
integrativo non viene, invece, rivalutato.
Giurisprudenza della Corte di Cassazione
Con sentenze n.
15894/05 e 18109/07 (cui negli anni a seguire si sono uniformate la quasi
totalità dei giudici di merito[1]) la sez. lavoro della
Cassazione aveva stabilito il seguente principio di diritto: “entrambe le componenti dell’indennizzo sono
rivalutabili secondo il tasso annuale di inflazione programmata, come previsto
dall’art. 2, primo comma, della citata legge n. 210 del 1992”.
In caso contrario, aveva aggiunto la
Corte, l’indennizzo nel suo complesso verrebbe
progressivamente abbattuto dalla svalutazione monetaria e non sarebbe pertanto
equo rispetto al danno subito. Successivamente, con sentenze n. 21703/09 e n. 22112/09
la Cassazione
aveva, invece, statuito, con motivazione
contraddittoria, che l’Indennizzo integrativo non dovrebbe essere
rivalutato in quanto: la lettera della legge 210/92 prevederebbe la
rivalutazione del solo Indennizzo Ordinario; l’Indennità integrativa speciale
serve ad impedire o attenuare gli effetti della svalutazione monetaria onde è
ragionevole che il legislatore non ne abbia previsto la rivalutazione; l’art.
32 Cost. non impone scelte quantitative al legislatore, salvo il principio
della ragionevolezza degli indennizzi. Ciò nonostante, la maggior parte dei
giudici di merito continuava a riconoscere ai danneggiati la rivalutazione
integrale dell’indennizzo[2]. Recentemente, con le
sentenze n. 6253/2011 e n. 11669/2011, la sezione lavoro della Cassazione ha,
purtroppo, confermato l’ultimo orientamento, ribadendo sulla base delle stesse
argomentazioni la non rivalutabilità della indennità integrativa speciale e
facendo, al contempo, riferimento, nel caso della sentenza n. 11669/2011, anche
all’introduzione nel nostro Ordinamento dell’art 11 comma 13 del d.l. 78/2010,
che interpreta, come vedremo, l’art. 2, comma 2 della legge 210/92 e successive
modifiche, nel senso che la somma corrispondente all’importo della indennità
integrativa speciale non è rivalutata secondo il tasso di inflazione.
Il d.l. n. 78/2010
Con decreto
legge n. 78/2010, entrato in vigore il 31 maggio 2010 (giorno di pubblicazione
nella Gazzetta ufficiale – Serie generale n. 125, suppl. ord. n. 114/L), il
Governo ha inserito nel nostro Ordinamento giuridico le seguenti due
nuove norme: l’art. 11 comma 13, che così stabilisce: “Il comma 2
dell’art. 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210 e successive modificazioni si
interpreta nel senso che la somma corrispondente all’importo dell’indennità
integrativa speciale non è rivalutata secondo il tasso di inflazione”; l’art.
11 comma 14, che così dispone: “Fermo restando gli effetti esplicati da sentenze
passate in giudicato, per i periodi da esse definiti, a partire dalla data di
entrata in vigore del presente decreto cessa l’efficacia di provvedimenti
emanati al fine di rivalutare la somma di cui al comma 13, in forza di un titolo
esecutivo. Sono fatti salvi gli effetti prodottisi fino alla data di entrata in
vigore del presente decreto”. Il predetto decreto è stato convertito (per
quanto qui interessa, senza modificazioni) con l. 30 luglio 2010 n. 122 (G.U.
Serie Generale n.176 del 30/7/2010, supplemento ordinario n. 174). Il contrasto
giurisprudenziale relativo alla rivalutazione dell’indennità integrativa
speciale ex lege 210/92, esistente al momento dell’entrata in vigore del
suddetto decreto, è stato, quindi, apparentemente “risolto”. L’indennizzo de quo dovrebbe, pertanto, essere
rivalutato nella sola componente disciplinata dall’art. 2 co. 1 (c.d.
Indennizzo ordinario).
Profili di incostituzionalità del d.l. 78/2010
La nuova
normativa (ed in particolare l’art. 11 comma 13 del d.l. 78/2010) è, invero, a
parere della scrivente, incostituzionale ed, altresì, illegittima sotto il
profilo del diritto comunitario, in primis
in relazione alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in
ordine a tale profilo si rinvia all’interessante ed approfondito articolo del
Collega Alberto Cappellaro
Va premesso,
prima di entrare nel merito, che, ad oggi, hanno sollevato la questione di
legittimità costituzionale con riferimento all’art. 11 co. 13 e 14 del d.l.
78/2010 i Tribunali di Reggio Emilia, di Parma, di Alessandria e di Tempio Pausania; in relazione all’ordinanza di rimessione del
Tribunale di Reggio Emilia la
Corte costituzionale aveva originariamente fissato l’udienza
pubblica di discussione per il 21 giugno del corrente anno, la stessa è stata
poi rinviata al 4 ottobre c.a. Ad oggi, sono
state assegnate al Dott. Criscuolo tutte le ordinanze pubblicate in
Gazzetta Ufficiale concernenti l’art. 11 commi 13 e 14 del decreto legge
78/2010, convertito con legge 122/2010, per la discussione delle ordinanze
iscritte con i numeri 17/2011 (Tribunale di Reggio Emilia del 17 settembre 2010); 57/2011
(Tribunale di Parma del 30 ottobre 2010); 58/2011 (Tribunale di
Parma del 30 ottobre 2010) e 97/2011 ( Tribunale di Tempio Pausania del 13 gennaio 2011), è stata
fissata la pubblica udienza del 4 ottobre 2011, mentre per le ordinanze
iscritte con i numeri 88/2011 (Tribunale di Alessandria del 18 gennaio 2011) e 98/2011
(Tribunale di Alessandria del 15 dicembre 2010), è stata fissata la discussione in camera di consiglio
per il 5 ottobre 2011.
Violazione degli artt. 32, 38 e 2 della Costituzione
Orbene, l’art.
11 comma 13 d. l. 78/2010 viola, a parere della scrivente, gli artt. 32, 38 e 2 Cost., invero, secondo la Corte costituzionale
l’indennizzo ex lege 210/92 consiste
in una misura di sostegno economico fondata sulla solidarietà garantita ai
cittadini, alla stregua degli artt. 2 e 38 della Costituzione, a fronte di
eventi generanti una situazione di bisogno[5].
Tra i soggetti aventi diritto all’indennizzo la Corte distingue tra: coloro
che si sono sottoposti a trattamenti sanitari preventivi e obbligatori o
incentivati (danneggiati da vaccino), per i quali lo stato dello sviluppo
scientifico non è ancora in grado di eliminare i possibili rischi di eventi
dannosi e, su tale presupposto si giustifica l’imposizione di un obbligo riparatorio
sulla collettività; coloro che hanno riportato danni a seguito di
emotrasfusioni, somministrazioni di emoderivati o in ragione della professione
svolta (operatori sanitari), in questo secondo caso il trattamento ha fini
terapeutici e, con riferimento a soggetti affetti da emoglobinopatie o emofilia
(che rappresentano una percentuale consistente dei soggetti danneggiati in
Italia), esso viene effettuato periodicamente quale terapia salvavita: pertanto,
tale trattamento, anche se non è giuridicamente obbligatorio[6], è comunque “necessitato” dalla grave patologia che
affligge questi soggetti, pena il decorso infausto della patologia medesima[7]. In questo secondo caso il
presupposto del diritto all’indennizzo posa “sull’insufficienza dei controlli sanitari fino ad allora predisposti”
nel settore delle trasfusioni di sangue ed emoderivati[8]
e la provvidenza deve essere, quindi, non solo non irrisoria, ma anche adeguata
al danno patito: il suo fondamento non è, infatti, un generico dovere di
solidarietà della collettività per l’evento verificatosi, ma la responsabilità
degli apparati pubblici che devono vigilare sulla circolazione del sangue e degli
emoderivati e nei confronti dei quali sorge un legittimo affidamento da parte
di coloro che si sottopongono al trattamento sanitario.
Deve inoltre
rilevarsi che nella giurisprudenza della Corte costituzionale il diritto
all’indennizzo è stabilito nell’an,
ma non nel quantum[9]: in particolare, nella sentenza n. 342/2006 la Corte afferma che la
determinazione del contenuto e delle modalità di realizzazione di un tale
intervento di natura solidaristica è rimessa alla discrezionalità del
legislatore nel ragionevole bilanciamento dei diversi interessi
costituzionalmente rilevanti coinvolti: “Questa
Corte non può sindacare il merito e l’opportunità delle opzioni adottate dal
legislatore nella previsione di misure di sostegno assistenziale in caso di
malattia. Le compete, tuttavia, verificare che le scelte legislative non siano
affette da palese arbitrarietà o irrazionalità ovvero non comportino una
lesione del nucleo minimo della garanzia (sentenze n. 226 del 2000 e n. 27 del
1998)”.
Invero, la
giurisprudenza costituzionale ha chiarito, ormai da anni, che nessun diritto
fondamentale può essere compresso o inciso al punto tale che ne sia
pregiudicato o anche solo messo a rischio il contenuto minimo-essenziale. Tale soglia, costituisce un limite all’azione
del legislatore, un limite inferiore al di sotto del quale la programmazione
politica e la gestione amministrativa dei diritti non possono scendere senza
scivolare nella patologia costituzionale e, di conseguenza, essere sanzionate
nelle forme e con le procedure previste[10]:
negando la rivalutazione, tale limite sarebbe violato. Significativa al tal
riguardo è la sentenza n. 80/2010, nella quale la Corte afferma: “E’ vero che, secondo costante giurisprudenza
di questa Corte, il legislatore nella individuazione delle misure necessarie a
tutela dei diritti delle persone disabili gode di discrezionalità (da ultimo,
ex plurimis, sentenze n. 431 e 251 del 2008, ordinanza n. 269 del 2009). Si
deve tuttavia riaffermare che, sempre secondo la giurisprudenza di questa Corte,
detto potere discrezionale non ha carattere assoluto e trova un limite nel «[…]
rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati» (sentenza
n. 251 del 2008 che richiama sentenza n. 226 del 2000)..”.
La tutela dei
diritti sociali è condizionata, è risaputo, dal contesto politico ed economico,
la giurisprudenza costituzionale ha elaborato, a tal riguardo, il principio di
gradualità (si veda in merito la sent. n. 57/1973 in materia previdenziale)
nell’apprestamento dei necessari mezzi finanziari pubblici secondo un giudizio
ispirato alla proporzionalità. Fermo restando, pertanto, che i diritti sociali
sono comunque diritti soggettivi la loro attuazione, in particolare sotto il
profilo del quantum, può avvenire
gradualmente, a seguito di un ragionevole bilanciamento con altri interessi o
beni che godono di pari tutela costituzionale, rapportato alla disponibilità
delle risorse necessarie per la medesima attuazione. Negli ultimi anni, in
particolare relativamente alla tutela dei diritti sociali, al valore del
diritto soggettivo si è affiancato il valore dell’interesse oggettivo alla
salvaguardia delle compatibilità finanziarie (si veda al riguardo la sent. n.
119/1991, sempre in materia previdenziale), tuttavia resta il fatto che il bilanciamento deve indefettibilmente
rispettare il nucleo minimo della garanzia. Nella sentenza n. 27/1998, per
altro, la Corte,
in ordine all’indennizzo in parola, sembra ritenere che il valore sotteso
all’equilibrio di bilancio non partecipi al bilanciamento legislativo, bensì ne
costituisca il limite esterno: invero, argomentando la non irragionevolezza
della decurtazione subita dalla misura indennitaria nel caso di specie, la Corte sostiene che il
contenuto minimo essenziale della prestazione non è stato intaccato. La Corte non muove, pertanto,
dalla volontà di accertare la lesione o meno del contenuto essenziale del
diritto valutando il quantum della
prestazione secondo il principio di ragionevolezza, ma ritiene ragionevole
l’entità fissata dal legislatore, dopo aver constatato che la misura minima
essenziale del diritto non ha subito pregiudizi, anche tenendo conto del
significato di misura di solidarietà sociale propria dell’indennizzo. [11] Nel bilanciamento compiuto
dalla Corte, quindi, non viene adoperato l’elemento oggettivo delle esigenze di
bilancio, oppure il principio di equilibrio o le compatibilità
economico-finanziarie.
Invero, la
discrezionalità del legislatore per quel che riguarda il come ed il quando
della attuazione dei diritti sociali secondo la giurisprudenza della Corte non
è affatto piena e insindacabile: non potrebbero, infatti, ammettersi lacune di
tutela almeno in relazione al contenuto essenziale dei beni di primaria
importanza, anche ai fini di un’esistenza dignitosa dell’uomo. Si evidenzia a tal
proposito che la Corte
non è stata insensibile all’esigenza di interpretazioni della Costituzione
orientate alla realizzazione della dignità umana, si consideri, a titolo di
esempio, la sentenza n. 252 del 2001, che ha definito la questione di legittimità
costituzionale sollevata in relazione all’art. 19, c. 2, d. lgs. n. 286 del
1998 (t.u. in tema di immigrazione e condizione dello straniero) “nella parte in cui non prevede il divieto di
espulsione dello straniero extra-comunitario che, essendo entrato
irregolarmente nel territorio dello Stato, vi permanga al solo scopo di
terminare un trattamento terapeutico che risulti essenziale in relazione alle
sue pregresse condizioni di salute”: “secondo
il giudice rimettente, l'omessa previsione di un tale specifico divieto di
espulsione (avrebbe) violato gli artt. 2 e 32 della Costituzione”. Il
giudice a quo era giunto a tale conclusione ritenendo che “la possibilità per il cittadino
extra-comunitario, non in regola con le norme sull'ingresso ed il soggiorno, di
accedere alle “cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti e comunque essenziali”
nei presidi sanitari pubblici ed
accreditati, prevista dall'art. 35 del d.lgs. n. 286 citato, riguardasse le
sole ipotesi in cui lo straniero si fosse ammalato in Italia e non quelle nelle
quali egli avesse, come nel caso del giudizio in corso davanti al giudice a quo, una patologia pregressa”. La Corte ha preso le mosse
dalla diffusa constatazione che “il diritto ai trattamenti sanitari necessari
per la tutela della salute” sarebbe “costituzionalmente condizionato” dalle
esigenze di bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti,
salva, comunque, la garanzia di “un
nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come
ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la
costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare
l'attuazione di quel diritto”. Su tali basi, essa ha adottato una sentenza
interpretativa di rigetto, ritenendo che “lo
straniero presente, anche irregolarmente, nello Stato ha diritto di fruire di
tutte le prestazioni che risultino indifferibili e urgenti, secondo i criteri
indicati dall'art. 35, comma 3 citato, trattandosi di un diritto fondamentale
della persona che deve essere garantito”. [12]
In questo caso è ancora la violazione
del contenuto minimo-essenziale del diritto a rendere irragionevole il
bilanciamento, sicché l’irragionevolezza è conseguenza dell’incisione sul diritto.
Significativa è,
infine, la sentenza n. 497/1988, resa
in un procedimento in cui era stata sollevata questione di legittimità
costituzionale con riferimento all’art. 13 del d.l. 2 marzo 1974 n. 30,
convertito in l. 16 aprile 1974 n. 114, che fissava in 800 lire al giorno
l’importo dell’indennità ordinaria di disoccupazione. La Corte dichiarò tale norma
incompatibile con l’art. 38 Cost. in quanto: le provvidenze attuative dell’art.
38 Cost. devono garantire al diritto da esse tutelato (nella specie, quello
alla salute) una protezione che “postula
requisiti di effettività”; non è conforme all’art. 38 Cost. una norma che
(come l’art. 2 co. 2 della legge, interpretato secondo quanto previsto
dall’art. 11 comma 13 d.l. 78/2010), mentre da un lato tutela il diritto in
questione mediante una indennità, dall’altro non contiene, al fine di porre
rimedio alle conseguenze “della notevole
diminuzione del potere di acquisto della moneta, un meccanismo diretto ad
assicurare anche in prospettiva temporale l’adeguatezza … dell’indennità”
medesima.
Un meccanismo, a
ben vedere, che l’art. 2 della legge 210/92 contiene: adeguare l’indennizzo
sulla base del T.I.P. (che è di gran
lunga inferiore al tasso di inflazione reale - ISTAT) consentirebbe,
infatti, di conseguire un equo bilanciamento di entrambi gli interessi
coinvolti: quello alla salute, in quanto solo mediante la rivalutazione si può
garantire al danneggiato un ristoro adeguato ed effettivo; ma anche quello
della tutela della finanze pubbliche (e sempre che tale esigenza sussista nel
caso concreto, il che è tutto da dimostrare), mediante il riconoscimento allo
Stato del potere di determinare unilateralmente, anno per anno, il tasso di
adeguamento applicabile. Un meccanismo che, invece, l’art. 11 comma 13 d.l.
78/2010 azzera, lasciando ai danneggiati una provvidenza che aumenta di pochi
euro all’anno e che, con il trascorrere del tempo, finirà per divenire non solo
inadeguata (come è già), ma anche irrisoria.
Violazione degli artt. 25 comma 1, 77 comma 2, 102, 104, 111
Costituzione
A parere della
scrivente, l’articolo de quo viola,
altresì, gli artt. 25 comma 1, 77 comma 2, 102, 104, 111
Cost. A tal riguardo occorre, in
primis, verificare se era preesistente una situazione di fatto comportante
la necessità e l’urgenza di provvedere tramite lo strumento eccezionale del
decreto legge d’interpretazione autentica: ricorrevano davvero, nel caso di
specie, i requisiti di straordinarietà, necessità e urgenza richiesti dall’art.
77 Cost.? Con la sentenza n. 29 del 1995 la Corte costituzionale ha escluso che la nozione di
straordinarietà, necessità ed urgenza sia così ampia da risultare presente a
priori; la stessa, a parere della Corte, deve essere, invece, accertata caso
per caso, così come non è più vero che l’eventuale successiva conversione del
decreto azzeri ogni problema: “l'eventuale
evidente mancanza di quel presupposto (urgenza) configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del
decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità
applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso ipotizzato, valutato
erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e,
quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di
conversione. Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinché la Corte costituzionale proceda
all'esame del decreto-legge e/o della legge di conversione sotto il profilo del
rispetto dei requisiti di validità costituzionale relativi alla pre-esistenza
dei presupposti di necessità e urgenza, dal momento che il correlativo esame
delle Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto diversa
e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con riguardo al contenuto
della decisione, sia con riguardo agli effetti della stessa.”.
Orbene, dov’è
l’urgenza del provvedimento quando l’interpretazione autentica veicolata
attraverso il decreto legge, successivamente convertito, interviene a distanza di 15 anni dell’entrata in vigore della
legge interpretata, come nel caso di specie? Inoltre, se l’interpretazione
autentica mira al chiarimento autoritativo di una formula legislativa oscura
e/o fatta oggetto di contrastanti applicazioni giurisprudenziali, la stessa
dovrebbe necessariamente rispondere ad un’esigenza di certezza del diritto e di
stabilità dei rapporti giuridici, esigenza che è di per sé incompatibile con la
provvisorietà strutturale del decreto legge.[14]
Analogamente, l’interpretazione autentica che intende condizionare l’andamento
o l’esito di giudizi pendenti rischiava, in caso di mancata conversione del
relativo decreto legge, di produrre effetti irreversibili in sede processuale.[15]
Nella sentenza
n. 123/1988 la Corte
afferma che l’esistenza d’interpretazioni giudiziali discordanti, costituendo
un dato estrinseco alla legge interpretativa ed al suo contenuto, non può
essere considerata un presupposto indispensabile di legittimità dell’intervento
del legislatore che, in base a scelte polico-discrezionali, decida di imporre erga omnes un certo significato
normativo di precedenti disposizioni. In realtà, il legislatore interprete può
abusare della sua funzione facendo un cattivo uso dell’esegesi legislativa.
Nella
giurisprudenza costituzionale sono rintracciabili, a tal riguardo, alcune
figure sintomatiche, la cui presenza rivelerebbe una probabile interferenza del
legislatore interprete nella funzione giurisdizionale. La Corte afferma, ad esempio,
che “è certo comunque che non può essere
considerata lesiva di tale sfera (giurisdizionale) una legge interpretativa che rispetti i giudicati” (sent. n.
118/1957, cfr. anche n. 167/1996, n. 413/1988, n. 155/1990, nn. 253, 402 e
469/1992; nn. 6, 263 e 397/1994; nn. 15 e 94/1995). L’eventuale travolgimento
di rapporti definiti, quindi, rappresenterebbe un significativo indizio di uso
distorto dell’interpretazione autentica legislativa. Nel caso di specie l’art.
11 salva gli effetti prodotti da sentenze passate in giudicato limitatamente ai
“…per i periodi da esse definiti…”,
mentre “…a partire dalla data di entrata in vigore del presente decreto
cessa l’efficacia di provvedimenti emanati al fine di rivalutare la somma di
cui al comma 13…”. Altro indice di cattivo uso dell’interpretazione
legislativa, sempre secondo la giurisprudenza della Corte, è rappresentato dal
fatto che “la legge appaia mossa
dell’intento di influire sui giudizi in corso” (sent. n. 118/1957). Orbene,
il fatto stesso che la norma interpretativa de
qua intervenga per opera dell’Esecutivo, come già sottolineato, a distanza
di ben 15 anni dalla introduzione della legge 210/92, legge che sino all’anno
2010 veniva costantemente ed uniformemente interpretata a favore dei
danneggiati, legge che, anche in seguito al mutamento d’indirizzo
giurisprudenziale (fine anno 2009) continuava ad essere diffusamente
interpretata in tal senso, travolgendo per la sua stessa formulazione rapporti
ormai definiti (…”cessa l’efficacia di provvedimenti emanati al fine di
rivalutare la somma di cui al comma 13..”) ed incidendo su concrete
fattispecie sub iudice, rende palese
l’intento di influire sui giudizi in corso.
Nella sentenza
n. 153/1994 la Corte afferma: “Unico limite alla possibilità di adottare
norme aventi efficacia retroattiva è una loro adeguata e ragionevole
giustificazione, tale da evitare che
la disposizione retroattiva possa "trasmodare in un regolamento
irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in
essere da leggi precedenti" o possa contrastare" con altri principi o
valori costituzionali specificamente protetti" (sent. nn. 6 del 1994, 822
del 1988 e 349 del 1985). E ciò a prescindere dal fatto che, nella specie, il
contrasto interpretativo sulla norma era durato a lungo prima che si
consolidasse l'orientamento giurisprudenziale che il legislatore ha inteso
rimuovere. Sì che, in questa sede, è di indubbia importanza la verifica della
ragionevolezza della norma impugnata”.
Per le ragioni esposte
la norma non solo non trova una adeguata e ragionevole giustificazione, ma
contrasta, altresì, con valori costituzionalmente protetti che sono a
fondamento dell’introduzione dello stesso indennizzo per cui è causa.
Significativa è
anche la sentenza 282/2005, nella
quale la Corte
afferma “La riconosciuta natura
effettivamente interpretativa di una legge non esclude che da essa possano derivare
violazioni costituzionali. Invero, al di fuori della materia penale (dove il
divieto di retroattività della legge è stato elevato a dignità costituzionale
dall’art. 25 Cost.), l’emanazione di leggi con efficacia retroattiva da parte
del legislatore incontra una serie di limiti (v., ex plurimis, le sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994) che questa Corte ha da tempo individuato,
e che attengono alla salvaguardia, tra l’altro, di fondamentali valori di
civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di
ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela dell’affidamento legittimamente
sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (da
ultimo, sentenze n. 376 del 2004, n. 291 del 2003 e n. 446 del 2002). In
particolare, al legislatore è precluso intervenire, con norme aventi portata
retroattiva, «per annullare gli effetti del giudicato» (sentenza n. 525 del
2000): se vi fosse un’incidenza sul giudicato, la legge di interpretazione
autentica non si limiterebbe a muovere, come ad essa è consentito, sul piano
delle fonti normative, attraverso la precisazione della regola e del modello di
decisione cui l’esercizio della potestà di giudicare deve attenersi, ma
lederebbe i principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere
giurisdizionale e le disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti
e degli interessi legittimi (cfr. sentenze n. 374 del 2000 e n. 15 del 1995)”. Orbene,
nel caso di specie, ci si trova proprio di fronte ad una lesione, tra le altre,
dell’affidamento legittimo di coloro che hanno instaurato un giudizio prima
dell’entrata in vigore dei commi 13 e 14 dell’art. 11 legge 30 luglio 2010 n. 122, in un momento storico,
per altro, nel quale la giurisprudenza, sia quella di merito che quella della
Suprema Corte (sent. n. 15894/05 e n. 18109/07) riconoscevano uniformemente e
costantemente il diritto in parola, e ci si trova di fronte, altresì, per le
considerazioni sopra formulate, alla violazione
dei principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere
giurisdizionale[16].
Alla luce delle
argomentazioni esposte, non rimane che aggiungere che si attende con ansia crescente
la pronuncia della Corte Costituzionale.
Avv. Sabrina
Cestari