IL DIRITTO ALL’INTEGRAZIONE AL MINIMO DEL TRATTAMENTO
PENSIONISTICO PER I LAVORATORI NON VEDENTI
(Avv. Massimiliano Santulli -
Dott. Alessandro Santulli)
La materia in esame, così come in generale tutte le
problematiche in tema di previdenza ed assistenza obbligatorie, è
caratterizzata da notevole complessità, sia sotto il profilo sostanziale che
sotto l’aspetto processuale, derivante dai numerosi e contraddittori interventi
legislativi susseguitisi nel corso degli anni.
Pertanto, preliminarmente, è opportuno un pur breve
excursus, che origina necessariamente dall’art. 38, 2° comma Cost., ai
sensi del quale: “I lavoratori hanno diritto che siano previsti ed
assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio,
malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria”.
Il disposto di cui all’art. 38, 2° comma Cost.
esprime, sia pur implicitamente, le esigenze di solidarietà di cui all’art. 2
Cost. costituendo, nel contempo, attuazione delle esigenze di parità
sostanziale, di cui all’art. 3, 2° comma Cost., come affermato dalla
giurisprudenza costituzionale:“[..] vale concludere l'esame delle ipotesi
tipiche individuate dall'art. 38 Cost. ricordando che l'idea di sicurezza sociale,
a parte ogni precisazione sulla medesima (non possibile in questa sede) ispira
tutto l'articolo in esame. Pur essendo unico il fondamento, l'anima ispiratrice
delle ipotesi in discorso, esse sono, come s'è visto strutturalmente e
qualitativamente distinte in quanto realizzano, in modo diverso, uno stesso
scopo; apprestando cioè ai cittadini, in generale, in occasione di alcuni
eventi e d'accertata situazione di bisogno, alcune garanzie attraverso il
concorso della collettività ed offrendo ai lavoratori, in situazioni
particolarmente significative, altre, più elevate garanzie attraverso il
concorso degli stessi lavoratori e dei datori di lavoro [..]”
L’idea di sicurezza sociale alla quale si
riferisce la Consulta, sottesa all’art. 38 Cost., è stata rappresentata, pur se
attraverso normative cronologicamente distinte e per molti versi confliggenti,
dalle seguenti disposizioni legislative, costituenti, per così dire, gli
archetipi della menzionata idea: la Legge n. 903 del 1965, istitutiva del Fondo
sociale, l’art. 26 della Legge n. 153 del 1969, istitutivo della pensione
sociale, la Legge n. 118 del 30 marzo 1971, disciplinante la tutela degli
invalidi civili, la Legge n. 833 del 23 dicembre 1978, istitutiva del Servizio
Sanitario Nazionale.
In tale quadro si inserisce la Legge n. 218 del 4
aprile 1952, che ha disciplinato i trattamenti minimi di pensione.
Infatti, la creazione di tali istituti è stata
ispirata, all’epoca, dai principi mutualistici ed assicurativi caratterizzanti
l’idea della sicurezza sociale.
In ragione della adozione del criterio della non
necessaria corrispettività tra contributi e prestazioni previdenziali, i
trattamenti minimi sono stati concepiti per assolvere una funzione
redistributiva, in applicazione dei principi costituzionali di solidarietà
sociale ed eguaglianza sostanziale.
Dunque, per evitare che l’ammontare della pensione
risulti insufficiente, la legge garantisce (recte: garantiva, come si
vedrà) un importo minimo, a condizione che siano rispettati i minimi
assicurativi e di contribuzione e l’assicurato non sia titolare di redditi,
assoggettabili all’imposta sul reddito delle persone fisiche, di importo
superiore a limiti predeterminati.
Ai sensi dell’art. 6, 1° comma, del Decreto Legge
n. 463 del 12 settembre 1983, convertito in Legge n. 638 dell’11 novembre 1983,
con successive modifiche ed integrazioni, i limiti di cui sopra sono di seguito
espressi: “[..] a) nel caso di persona non coniugata, ovvero coniugata ma
legalmente ed effettivamente separata, redditi propri assoggettabili
all'imposta sul reddito delle persone fisiche per un importo superiore a due
volte l'ammontare annuo del trattamento minimo del Fondo pensioni lavoratori
dipendenti calcolato in misura pari a tredici volte l'importo mensile in vigore
al 1° gennaio di ciascun anno; b) nel caso di persona coniugata, non legalmente
ed effettivamente separata, redditi propri per un importo superiore a quello
richiamato al punto a) , ovvero redditi cumulati con quelli del coniuge per un
importo superiore a quattro volte il trattamento minimo medesimo. Per i
lavoratori andati in pensione successivamente al 31 dicembre 1993 e fino al 31
dicembre 1994, il predetto limite di reddito è elevato a cinque volte il
trattamento minimo [..]”.
Ad onor del vero, come anticipato poco addietro,
l’art. 1, comma 16, della Legge n. 335 dell’8 agosto 1995, di riforma del
sistema pensionistico obbligatorio e complementare, ha abolito l’istituto della
integrazione al minimo, per quanto concerne le pensioni liquidate
esclusivamente con il sistema contributivo.
Ciò significa, peraltro, che l’abolizione riverbera
i suoi effetti unicamente sui lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 in poi e
su quelli che, pur avendo titolo per usufruire della previgente normativa,
scelgano di avvalersi della nuova.
Tale precisazione in ordine agli effetti
sostanziali e temporali della riforma era indispensabile per chiarire che tutti
i problemi in prosieguo esaminandi hanno una notevole valenza, allo stato
attuale, per un numero molto rilevante di lavoratori, i quali non sono
interessati dalla novella legislativa.
Venendo alla specifica materia oggetto della
presente disamina, tutti i lavoratori non vedenti che superavano i limiti di
reddito appena addietro elencati e, comunque, beneficiavano dell’integrazione
al minimo, si sono visti revocare il beneficio; nel contempo, coloro che,
raggiunta l’età pensionabile, hanno richiesto di usufruirne, hanno ricevuto
sempre una risposta negativa ove vi sia stato l’accertamento, da parte
dell’Istituto Previdenziale, del superamento dei richiamati limiti reddituali.
Tale orientamento è chiaramente espresso in atti
propri dell’Istituto Previdenziale, ove si afferma quanto segue:
“[..] Nel caso in cui la pensione sia integrata
al trattamento minimo, in relazione allo stesso reddito, superiore ovviamente
anche al meno elevato limite di reddito stabilito dall´articolo 6 della legge
n. 638/1983, l´importo della pensione in pagamento va cristallizzato in quello
del trattamento minimo vigente al 30 settembre 1983, a norma del comma 7 del
predetto articolo 6.
In altri termini fermo restando che, per espressa
previsione legislativa, non deve sospendersi il pagamento delle pensioni di
invalidita´ liquidate ai ciechi indipendentemente dai redditi posseduti dai
titolari, il permanere del diritto alla integrazione, qualora le pensioni siano
integrate al trattamento minimo, e´ da accertare dal 1 ottobre 1983 secondo la
normativa dell´articolo 6 della legge n. 638/1983 e detta normativa non
contiene alcuna disposizione che ne escluda l´applicazione nei confronti dei
ciechi civili [..]”.
Detta interpretazione della normativa applicabile,
seguita anche da parte della giurisprudenza di merito, non è esente da
critiche.
A tal proposito, è opportuno analizzare le
disposizioni che inducono a conclusioni differenti da quelle sopra richiamate.
L’applicazione dell’art. 6 della Legge n. 638/1983
comporta che, ove superati determinati limiti di reddito, non spetta il diritto
all’integrazione al minimo, sicché ove concesso, viene revocato, o più
esattamente “cristallizzato”, ove richiesto per la prima volta non viene
concesso.
Tuttavia, la situazione dei cittadini non vedenti è
profondamente diversa da quella degli altri cittadini, anche, come ovvio, sotto
il profilo normativo.
Infatti, l’art. 8 della Legge n. 638/1983, avente
natura di norma speciale, stabilisce chiaramente che: “resta ferma la
disposizione di cui all’art. 68 della legge 30 aprile 1969, n. 153,
indipendentemente dal reddito percepito dal pensionato”.
L’art. 68 della Legge n. 153 del 30 aprile 1969
stabilisce che “le disposizioni di cui al secondo comma dell’art. 10 del
R.D.L. 14 aprile 1939, n. 636, non si applicano nei confronti dei ciechi che
esercitano un’attività lavorativa. Le pensioni revocate ai sensi della norma
precitata sono ripristinate con decorrenza dalla data di entrata in vigore
della presente legge”.
Da ultimo, l’art. 10 del R.D.L. 14 aprile 1939, n.
636 stabilisce che la pensione di invalidità è soppressa quando la capacità di
guadagno del pensionato cessi di essere inferiore a determinati limiti.
Orbene, l’analisi del combinato disposto delle
succitate norme induce chiaramente ed evidentemente alla conclusione per cui è
irrilevante il reddito dei lavoratori non vedenti al fine della insorgenza e
del riconoscimento del diritto alla pensione.
Dunque, in ossequio ai principi di sicurezza
sociale, solidarietà ed eguaglianza sostanziale, dei quali si è riferito nell’incipit
della disamina, si è stabilita, in ordine alla revoca del trattamento
pensionistico, la regola generale della indifferenza delle condizioni
reddituali dei non vedenti.
Ulteriormente, si consideri che il citato art. 8
della Legge n. 638/1983, come altrove riferito, è norma di natura speciale
rispetto all’art. 6 della medesima Legge, non essendo il primo suscettibile di
essere derogato dalla disciplina dettata dal secondo, in via generale, per
tutti gli assicurati.
Il carattere speciale della norma in oggetto,
derivante dalla particolare condizione dei suoi destinatari, è evincibile da un
pur superficiale excursus della legislazione relativa ai soggetti
portatori di handicap, in particolare ai non vedenti:
1) Ai sensi dell’art. 9 r.d.l. n. 36 del 14 aprile
1939, “[..] l'assicurato ha diritto alla pensione al compimento
del sessantesimo anno di età, per gli uomini, e del cinquantacinquesimo anno di
età, per le donne, quando siano trascorsi almeno quindici anni dalla data di
inizio dell'assicurazione e risulti versato un importo di contributi non
inferiore a quello indicato dall'art. 11 per la categoria a cui l'assicurato
appartiene [..] a qualunque età quando sia riconosciuto invalido
ai sensi dell'art. 10 [..];
2) L’art. 1 della L. n. 632 del 9 agosto 1954 ha
istituito l’Opera Nazionale per i ciechi civili, ente dotato di personalità
giuridica di diritto pubblico;
3) Ai sensi dell’art. 1 della n. 594 del 14 luglio
1957: “[..]Le pubbliche Amministrazioni, gli enti pubblici e le aziende di
Stato, anche in deroga all'art. 6 del decreto-legge 5 febbraio 1948, n. 61 e
all'art. 12 del decreto-legge 7 aprile 1948, n. 262 nonché alle disposizioni
ministeriali che fanno divieto di assunzione di personale, sono tenuti ad
assumere per ogni ufficio, sede, stabilimento alla sola condizione che questi
siano dotati di centralino telefonico, un privo della vista abilitato alle
funzioni di centralinista telefonico [..]”;
4) L’art. 69 della L. n. 153 del 30 aprile 1969 ha
escluso la revoca della pensione nei confronti dei ciechi che esercitano
attività lavorativa;
5) L’art. 1 della L. n. 508 del 21 novembre 1988 ha
stabilito il riconoscimento di una indennità di accompagnamento a favore dei
cittadini riconosciuti ciechi assoluti, riconoscimento che, preme
precisarlo, prescinde dai requisiti reddituali;
6) L’art. 2 della succitata L. n. 508/1988 ha
istituito una speciale indennità in favore dei ciechi parziali, anch’essa
prescindente dal reddito;
7) L’art. 3 della L. n. 104 del 5 febbraio 1992,
stabilisce che: “È persona handicappata colui che presenta una minorazione
fisica, psichica o sensoriale, stabilizzata o progressiva, che è causa di difficoltà
di apprendimento, di relazione o di integrazione lavorativa e tale da
determinare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione. La persona
handicappata ha diritto alle prestazioni stabilite in suo favore in relazione
alla natura e alla consistenza della minorazione, alla capacità complessiva
individuale residua e alla efficacia delle terapie riabilitative”. Anche in
proposito, si pone l’accento sul riconoscimento, ipso iure, del diritto
a determinate prestazioni, da parte della persona handicappata (quindi, anche
il non vedente), prescindente da condizioni reddituali;
8) La L. n. 68 del 12 marzo 1999 reca le “Norme
per il diritto al lavoro dei disabili”.
E’ agevole arguire che la disamina è solo parziale,
anche in ragione della già rilevata complessità del sistema normativo
previdenziale e delle numerosissime leggi di modifica, integrazione ed
abrogazione succedutesi nel corso degli anni.
Da quanto sopra, peraltro, si può desumere 1) che
la normativa in materia di handicap, anche visivo, è sempre stata
improntata al riconoscimento di condizioni di favor rispetto ai
cittadini più fortunati; 2) che le disposizioni relative ai disabili
costituiscono norme speciali rispetto alle disposizioni dettate per la
generalità dei cittadini, proprio in ragione della particolare tutela di cui i
primi necessitano.
Orbene, tornando alla trattazione iniziale ed in
ragione di quanto esposto, appare decisamente illogica e giuridicamente
insostenibile la tesi per la quale la disciplina normativa in vigore prevede,
per un verso, la assoluta indifferenza delle condizioni reddituali dei soggetti
appartenenti alla categoria dei non vedenti al fine del riconoscimento del
diritto alla pensione, mentre, per altro verso, richiede detti requisiti
reddituali, alla medesima categoria, in sede di integrazione minima del
trattamento pensionistico.
Da ultimo, è opportuno considerare che tale
orientamento è stato affermato dalla Suprema Corte, con una pronuncia che,
a quanto consta, costituisce l’unico precedente edito, ma che sembra essere
rimasta “lettera morta”, essendo stata ignorata dal Legislatore, così come, per
ovvie ragioni di utilità, dall’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale.
________
Corte Cost. 5 febbraio 1986, n. 31
Circolare I.N.P.S. n. 289 del 24 dicembre 2001
Cfr:
Tribunale di Pisa, 22 luglio 1996
Cass. 30 luglio 1999, n. 8310.