Sentenza della Corte di giustizia delle
Comunità europee del 4 luglio 2006
Nel
procedimento C-212/04,
……
LA CORTE
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans,
A. Rosas e J. Malenovský, presidenti di sezione, dai sigg. J.-P. Puissochet, R.
Schintgen (relatore), dalla sig.ra N. Colneric, dai sigg. J. Klučka, U.
Lõhmus e E. Levits, giudici,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle
clausole 1 e 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso il
18 marzo 1999 (in prosieguo: l’«accordo quadro») che figura in allegato alla
direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/70/CE, relativa all’accordo quadro
CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato (GU L 175, pag. 43), nonché
sull’estensione dell’obbligo di interpretazione conforme imposto ai giudici
degli Stati membri.
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. A.
e altri 17 dipendenti e il loro datore di lavoro, l’Ellinikos Organismos
Galaktos (Ente ellenico del latte; in prosieguo: l’«ELOG»), avente ad oggetto
il mancato rinnovo dei contratti di lavoro a tempo determinato che li
vincolavano a quest’ultimo.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
3 La direttiva 1999/70 si basa sull’art. 139, n. 2, CE e ai sensi del suo art.
1 è diretta ad «attuare l’accordo quadro (…), che figura nell’allegato,
concluso (…) fra le organizzazioni intercategoriali a carattere generale (CES,
CEEP e UNICE)».
4 Dai ‘considerando’ terzo, sesto, settimo, dal tredicesimo al quindicesimo e
diciassettesimo della detta direttiva nonché dai commi dal primo al terzo del
preambolo e dai nn. 3, 5-8 e 10 delle considerazioni generali dell’accordo
quadro risulta che:
– la realizzazione del mercato interno deve portare ad un miglioramento delle
condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori nella Comunità europea mediante
il ravvicinamento di tali condizioni, che costituisca un progresso, soprattutto
per quanto riguarda le forme di lavoro diverse dal lavoro a tempo
indeterminato, al fine di raggiungere un equilibrio migliore tra la
flessibilità dell’orario di lavoro e la sicurezza dei lavoratori;
– tali obiettivi non possono essere realizzati in modo sufficiente dagli Stati
membri, pertanto è stato ritenuto adeguato il ricorso ad un provvedimento
comunitario giuridicamente vincolante elaborato in stretta collaborazione con
le parti sociali rappresentative;
– le parti dell’accordo quadro riconoscono che, da un lato, i contratti a tempo
indeterminato sono e continueranno ad essere la forma comune dei rapporti di
lavoro, poiché contribuiscono alla qualità della vita dei lavoratori
interessati e al miglioramento delle loro prestazioni, ma che, dall’altro, i
contratti di lavoro a tempo determinato rispondono, in alcune circostanze, alle
necessità sia dei datori di lavoro sia dei lavoratori;
– l’accordo quadro stabilisce i principi generali e i requisiti minimi relativi
al lavoro a tempo determinato, stabilendo, in particolare, un regime di
carattere generale volto a garantire la parità di trattamento ai lavoratori a
tempo determinato proteggendoli dalle discriminazioni, nonché a prevenire gli
abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di rapporti di lavoro a tempo
determinato, rimettendo agli Stati membri e alle parti sociali la definizione
delle modalità dettagliate di applicazione dei detti principi e disposizioni,
al fine di tenere conto delle realtà di situazioni specifiche nazionali,
settoriali e stagionali;
– pertanto il Consiglio dell’Unione Europea ha considerato che l’atto adeguato
per l’attuazione di tale accordo quadro è una direttiva, in quanto essa vincola
gli Stati membri per quanto riguarda il risultato da raggiungere, ma lascia a
questi ultimi la scelta della forma e dei mezzi;
– con riferimento più in particolare ai termini impiegati nell’accordo quadro,
ma che non sono in esso definiti in modo specifico, la direttiva 1999/70/CE
lascia agli Stati membri il compito di definirli in conformità alla
legislazione e/o alla prassi nazionale, purché tali definizioni rispettino
l’accordo quadro;
– secondo le parti firmatarie dell’accordo quadro, l’utilizzo dei contratti di
lavoro a tempo determinato fondato su ragioni obiettive costituisce un mezzo di
prevenzione degli abusi a danno dei lavoratori.
5 Ai sensi della clausola 1 dell’accordo quadro «[l]’obiettivo [di
quest’ultimo] è:
a) migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato garantendo il rispetto
del principio di non discriminazione;
b) creare un quadro normativo per la prevenzione degli abusi derivanti
dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato».
6 La clausola 2 dell’accordo quadro prevede:
«1. Il presente accordo si applica ai lavoratori a tempo determinato con un
contratto di assunzione o un rapporto di lavoro disciplinato dalla legge, dai
contratti collettivi o dalla prassi in vigore di ciascuno Stato membro.
2. Gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali e/o le parti
sociali stesse possono decidere che il presente accordo non si applichi ai:
a) rapporti di formazione professionale iniziale e di apprendistato;
b) contratti e rapporti di lavoro definiti nel quadro di un programma specifico
di formazione, inserimento e riqualificazione professionale pubblico o che
usufruisca di contributi pubblici».
7 La clausola 3 dello stesso accordo è formulata come segue:
«1. Ai fini del presente accordo, il termine “lavoratore a tempo determinato”
indica una persona con un contratto o un rapporto di lavoro definiti
direttamente fra il datore di lavoro e il lavoratore e il cui termine è
determinato da condizioni oggettive, quali il raggiungimento di una certa data,
il completamento di un compito specifico o il verificarsi di un evento
specifico;
2. Ai fini del presente accordo, il termine “lavoratore a tempo indeterminato
comparabile” indica un lavoratore con un contratto o un rapporto di lavoro di
durata indeterminata appartenente allo stesso stabilimento e addetto a
lavoro/occupazione identico o simile, tenuto conto delle qualifiche/competenze.
In assenza di un lavoratore a tempo indeterminato comparabile nello stesso
stabilimento, il raffronto si dovrà fare in riferimento al contratto collettivo
applicabile o, in mancanza di quest’ultimo, in conformità con la legge, i
contratti collettivi o le prassi nazionali».
8 La clausola 5 dell’accordo quadro enuncia:
«1. Per prevenire gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di
contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, gli Stati membri, previa
consultazione delle parti sociali a norma delle leggi, dei contratti collettivi
e della prassi nazionali, e/o le parti sociali stesse, dovranno introdurre, in
assenza di norme equivalenti per la prevenzione degli abusi e in un modo che
tenga conto delle esigenze di settori e/o categorie specifici di lavoratori,
una o più misure relative a:
a) ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti
o rapporti;
b) la durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato successivi;
c) il numero dei rinnovi dei suddetti contratti o rapporti.
2. Gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali, e/o le parti
sociali stesse dovranno, se del caso, stabilire a quali condizioni i contratti
e i rapporti di lavoro a tempo determinato:
a) devono essere considerati “successivi”;
b) devono essere ritenuti contratti o rapporti a tempo indeterminato».
9 La clausola 8 dell’accordo quadro stabilisce:
«1. Gli Stati membri e/o le parti sociali possono mantenere o introdurre
disposizioni più favorevoli per i lavoratori di quelle stabilite nel presente
accordo.
(…)
3. L’applicazione del presente accordo non costituisce un motivo valido per
ridurre il livello generale di tutela offerto ai lavoratori nell’ambito coperto
dall’accordo stesso.
(…)».
10 Ai sensi dell’art. 2, commi primo e secondo, della direttiva 1999/70/CE:
«Gli Stati membri mettono in atto le disposizioni legislative, regolamentari e
amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva al più tardi
entro il 10 luglio 2001 o si assicurano che, entro tale data, le parti sociali
introducano le disposizioni necessarie mediante accordi. Gli Stati membri
devono prendere tutte le disposizioni necessarie per essere sempre in grado di
garantire i risultati prescritti dalla presente direttiva. Essi ne informano
immediatamente la Commissione.
Gli Stati membri possono fruire di un periodo supplementare non superiore ad un
anno, ove sia necessario e previa consultazione con le parti sociali, in
considerazione di difficoltà particolari o dell’attuazione mediante contratto
collettivo. Essi devono informare immediatamente la Commissione di tali
circostanze».
11 L’art. 3 della stessa direttiva enuncia quanto segue:
«La presente direttiva entra in vigore il giorno della pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee».
La normativa nazionale
12 Secondo le indicazioni della Commissione, il governo ellenico ha informato
tale istituzione che esso intendeva fare uso della facoltà, prevista nell’art.
2, secondo comma, della direttiva 1999/70/CE, di disporre di un periodo supplementare
per l’adozione delle misure di attuazione di tale direttiva; di conseguenza, in
ragione di tale proroga, il termine scadeva soltanto il 10 luglio 2002.
13 Il recepimento della detta direttiva nell’ordinamento giuridico greco è
intervenuto nel corso dell’aprile 2003.
14 Infatti, il decreto presidenziale n. 81/2003, recante disposizioni relative
ai lavoratori assunti con contratto a tempo determinato (FEK A’ 77/2.4.2003),
che costituisce la prima misura di attuazione della direttiva 1999/70/CE, è entrato
in vigore il 2 aprile 2003.
15 L’art. 2, n. 1, del detto decreto precisa che quest’ultimo è «applicabile a
lavoratori con contratto o rapporto di lavoro dipendente a tempo determinato».
16 In seguito, in applicazione dell’art. 1 del decreto presidenziale n.
180/2004 (FEK A’ 160/23.8.2004), entrato in vigore il 23 agosto 2004, l’art. 2,
n. 1, del detto decreto presidenziale è stato sostituito con il seguente testo:
«Il presente decreto presidenziale si applica ai lavoratori dipendenti del
settore privato con contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato (…)».
17 Nella sua versione iniziale l’art. 5 del decreto presidenziale n. 81/2003,
intitolato «Disposizioni per la protezione del lavoratore e per la prevenzione
di elusioni della legge a suo danno», enunciava che:
«1. Il rinnovo illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato è
consentito se giustificato da una ragione obiettiva.
a) Sussiste una ragione obiettiva in particolare:
(…) qualora la stipulazione di un contratto a tempo determinato sia prevista da
una disposizione legislativa o regolamentare (…)
b) Salvo prova contraria da parte del lavoratore, l’esistenza di una ragione
obiettiva si presume nei settori di attività che vi si prestano in ragione
della loro natura o del lavoro in essi svolto (…)
(…)
3. Se la durata dei successivi contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato supera complessivamente i due anni in assenza di una delle ragioni
di cui al n. 1 di questo articolo, si presume che con essi si intenda far
fronte ad un fabbisogno permanente e durevole dell’impresa o dell’attività, con
la conseguenza che essi vengono convertiti in contratti o rapporti di lavoro a
tempo indeterminato. Se nel detto periodo di due anni vi sono stati più di tre
rinnovi successivi, ai sensi del n. 4 di questo articolo, in assenza di una
delle ragioni di cui al n. 1 di questo articolo, si presume che con essi si
intenda far fronte ad un fabbisogno permanente e durevole dell’impresa o
dell’attività, con la conseguenza che i contratti corrispondenti vengono
convertiti in contratti o rapporti di lavoro a tempo indeterminato.
In ognuna di tali fattispecie l’onere della prova contraria ricade sul datore
di lavoro.
4. Sono considerati “successivi” i contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato
stipulati con condizioni di lavoro identiche o simili tra lo stesso datore di
lavoro e lo stesso lavoratore tra i quali intercorra un periodo non superiore a
venti giorni lavorativi.
5. Le disposizioni di questo articolo si applicano ai contratti o ai rinnovi di
contratti o ai rapporti di lavoro aventi luogo dopo l’entrata in vigore di
questo decreto».
18 Dopo l’entrata in vigore del decreto presidenziale n. 180/2004, il detto
art. 5 è formulato come segue:
«1. Il rinnovo illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato è
consentito se giustificato da una ragione obiettiva. Una siffatta ragione
sussiste in particolare:
se il rinnovo è giustificato dalla forma, dal tipo o dall’attività del datore
di lavoro o dell’impresa o da motivi o esigenze particolari, qualora tali
circostanze risultino direttamente o indirettamente dal contratto interessato,
come ad esempio in caso di sostituzione provvisoria del lavoratore, di
esecuzione di lavori provvisori, di temporaneo sovraccarico di lavoro, oppure,
nel caso in cui la durata limitata è legata all’istruzione o alla formazione,
qualora il rinnovo del contratto avvenga con lo scopo di facilitare il
passaggio del lavoratore ad un’occupazione analoga, o di realizzare un’opera o
un programma concreti, o è relativo al raggiungimento di un risultato concreto
(…)
(…)
3. Se la durata dei successivi contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato supera complessivamente i due anni, si presume che con essi si
intenda far fronte ad un fabbisogno permanente e durevole dell’impresa o
dell’attività, con la conseguenza che essi vengono convertiti in contratti o
rapporti di lavoro a tempo indeterminato. Se nel detto periodo di due anni vi
sono stati più di tre rinnovi successivi, ai sensi del n. 4 di questo articolo,
si presume che con essi si intenda far fronte ad un fabbisogno permanente e
durevole dell’impresa o dell’attività, con la conseguenza che i contratti
corrispondenti vengono convertiti in contratti o rapporti di lavoro a tempo
indeterminato.
In ognuna di tali fattispecie l’onere della prova contraria ricade sul datore
di lavoro.
4. Sono considerati “successivi” contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato stipulati con condizioni di lavoro identiche o simili tra lo stesso
datore di lavoro e lo stesso lavoratore, e tra i quali non intercorrano più di
quarantacinque giorni, lavorativi o meno.
Qualora si tratti di un gruppo di imprese, l’indicazione “stesso datore di
lavoro”, ai fini dell’applicazione del precedente comma, deve intendersi
riferita anche alle imprese del gruppo.
5. Le disposizioni di questo articolo si applicano ai contratti o ai rinnovi di
contratti o ai rapporti di lavoro aventi luogo dopo l’entrata in vigore del
presente decreto».
19 L’art. 21 della legge n. 2190/1994, relativo all’istituzione di un’autorità
indipendente per la selezione del personale e la gestione amministrativa (FEK
A’ 28/3.3.1994), stabilisce quanto segue:
«1. Le amministrazioni pubbliche e gli enti morali (…) possono assumere
personale con contratto di lavoro di diritto privato a tempo determinato per
far fronte a fabbisogni di carattere stagionale o ad altre esigenze di
carattere periodico o temporaneo, alle condizioni e secondo la procedura di
seguito previste.
2. La durata dell’impiego del personale di cui al n. 1 non può eccedere gli
otto mesi nell’ambito di un periodo complessivo di 12 mesi. Quando viene
assunto personale a tempo determinato per far fronte, in base alle disposizioni
in vigore, ad un fabbisogno urgente, a causa di assenze del personale o di
vacanza di impieghi, la durata dell’impiego, per la medesima persona, non può
superare i quattro mesi. La proroga di un contratto o la conclusione di un
nuovo contratto nel corso dello stesso anno nonché la trasformazione in
contratto a tempo indeterminato sono nulle».
20 Il decreto presidenziale n. 164/2004, recante disposizioni riguardanti i
lavoratori assunti con contratto a tempo determinato nel settore pubblico (FEK
A’134/19.7.2004), ha recepito la direttiva 1999/70/CE nella legislazione
ellenica applicabile al personale statale e del settore pubblico in senso lato.
Esso è entrato in vigore il 19 luglio 2004.
21 Ai sensi dell’art. 2, n. 1, del detto decreto presidenziale:
«Il presente decreto si applica al personale del settore pubblico (…) nonché al
personale delle imprese municipali assunto con un contratto o rapporto di
lavoro a tempo determinato, o con un contratto d’opera, oppure con un altro
contratto o rapporto il quale dissimuli un rapporto di lavoro subordinato».
22 L’art. 5 del decreto presidenziale n. 164/2004 contiene in particolare le
seguenti disposizioni:
«1. Sono vietati contratti successivi stipulati ed eseguiti tra lo stesso
datore di lavoro e lo stesso lavoratore nell’ambito dello stesso settore o di
un settore simile, con condizioni di lavoro identiche o simili, qualora tra
questi contratti intercorra un lasso temporale inferiore ai tre mesi.
2. La stipulazione di tali contratti è eccezionalmente consentita se
giustificata da una ragione obiettiva. Una ragione obiettiva sussiste se i
contratti successivi al contratto originario sono stipulati per soddisfare
bisogni particolari dello stesso tipo, direttamente o indirettamente
riconducibili al tipo, alla natura o all’attività dell’impresa.
(…)
4. In nessun caso il numero dei contratti successivi può essere superiore a tre
(…)».
23 L’art. 11 del decreto presidenziale n. 164/2004 contiene le seguenti
disposizioni transitorie:
«1. I contratti successivi ai sensi dell’art. 5, n. 1, [di questo decreto]
stipulati prima della sua entrata in vigore e validi sino a tale data divengono
d’ora in poi contratti di lavoro a tempo indeterminato se sussistono
cumulativamente le seguenti condizioni:
a) durata complessiva dei contratti successivi di almeno 24 mesi fino
all’entrata in vigore del decreto, indipendentemente dal numero dei rinnovi
contrattuali, oppure al minimo 3 rinnovi successivi al contratto originario ai
sensi dell’art. 5, n. 1, [di questo decreto] con una durata totale
dell’attività lavorativa di almeno 18 mesi nell’ambito di un periodo
complessivo di 24 mesi, calcolati a partire dal contratto originario;
b) L’attività lavorativa dev’essere effettivamente svolta per la sua durata
complessiva, ai sensi della lett. a), presso la stessa istituzione, con la
stessa o con un’analoga qualifica professionale e con condizioni di lavoro
identiche o analoghe a quelle indicate nel contratto originario (…);
c) Oggetto dei contratti devono essere attività direttamente ed immediatamente
riconducibili ad un fabbisogno permanente e durevole dell’istituzione
interessata, così come definito dal pubblico interesse che tale istituzione
serve;
d) L’attività lavorativa complessiva, ai sensi delle lettere precedenti,
dev’essere stata svolta a tempo pieno o a tempo parziale e in funzioni
identiche o simili a quelle indicate nel contratto originario (…)
4. Le disposizioni di questo articolo si applicano ai lavoratori del settore
pubblico (…) nonché ai lavoratori delle aziende municipali (…)
5. Le disposizioni del n. 1 di questo articolo si applicano anche ai contratti
scaduti nei tre mesi precedenti all’entrata in vigore del presente decreto;
tali contratti sono considerati contratti successivi validi fino all’entrata in
vigore di questo decreto. La condizione indicata nel n. 1, lett. a), di questo
articolo deve risultare soddisfatta alla scadenza del contratto.
(…)».
La causa principale e le questioni pregiudiziali
24 Dal fascicolo trasmesso alla Corte dal giudice del rinvio risulta che i
ricorrenti nella causa principale, che esercitano le professioni di addetti al
prelievo di campioni, di segretari, di tecnici e di veterinari, hanno
stipulato, a partire dal maggio 2001 e prima del termine ultimo entro il quale
la direttiva 1999/70/CE avrebbe dovuto essere recepita nell’ordinamento
giuridico ellenico, vale a dire il 10 luglio 2002, con l’ELOG, persona
giuridica di diritto privato appartenente al settore pubblico con sede a
Salonicco, diversi contratti di lavoro a tempo determinato successivi, gli
ultimi dei quali sono scaduti tra il giugno e il settembre 2003 senza essere
rinnovati (in prosieguo: i «contratti controversi»). Ciascuno di tali
contratti, sia il contratto iniziale sia ogni contratto successivo, era
stipulato per una durata di 8 mesi e tra i diversi contratti intercorrevano
periodi di durata variabile tra un minimo di 22 giorni e un massimo di 10 mesi
e 26 giorni. I ricorrenti nella causa principale venivano ogni volta riassunti
per occupare lo stesso posto di lavoro per il quale era stato stipulato il
contratto originario. Tutti i lavoratori interessati erano titolari di un
siffatto contratto a tempo determinato alla data di entrata in vigore del
decreto presidenziale n. 81/2003.
25 A seguito del mancato rinnovo dei loro contratti di lavoro gli interessati
risultano disoccupati ovvero provvisoriamente occupati presso l’ELOG a seguito
di provvedimenti giudiziari d’urgenza.
26 I ricorrenti nella causa principale hanno pertanto adito il Monomeles
Protodikeio Thessalonikis al fine di far dichiarare che i contratti controversi
devono essere considerati come contratti di lavoro a tempo indeterminato, in
conformità all’accordo quadro. A tale effetto essi rilevano di aver fornito
all’ELOG prestazioni regolari corrispondenti a «fabbisogni permanenti e
durevoli», ai sensi della normativa nazionale, di sorta che la conclusione
successiva di contratti di lavoro a tempo determinato con il loro datore di
lavoro era abusiva, poiché nessuna ragione obiettiva giustificava il divieto,
previsto nell’art. 21, n. 2, della legge n. 2190/1994, di trasformare i rapporti
di lavoro controversi in contratti di lavoro a tempo indeterminato.
27 Secondo il giudice del rinvio, una siffatta riqualificazione dei contratti
controversi costituisce condizione necessaria alla decisione in merito ad
ulteriori domande dei ricorrenti della causa principale, quali la loro
reintegrazione e il pagamento dei loro arretrati salariali.
28 Il giudice del rinvio, ritenendo che la clausola 5 dell’accordo quadro
conferisca agli Stati membri un ampio potere discrezionale per il suo recepimento
nell’ordinamento giuridico interno di questi ultimi e non abbia carattere
sufficientemente preciso e incondizionato per avere un’efficacia diretta, si
chiede innanzitutto a partire da quale data, in caso di tardiva attuazione
della direttiva 1999/70/CE, il diritto nazionale debba essere interpretato in
conformità a quest’ultima. Egli indica a tal proposito diverse date, vale a
dire quella della pubblicazione della detta direttiva nella Gazzetta ufficiale
delle Comunità europee, che corrisponde alla data di entrata in vigore di
quest’ultima, quella della scadenza del termine di attuazione e quella di
entrata in vigore del decreto presidenziale n. 81/2003.
29 Egli si interroga inoltre sulla portata della nozione «ragioni obiettive» ai
sensi della clausola 5, n. 1, lett. a), dell’accordo quadro, che possono
giustificare il rinnovo dei contratti o dei rapporti di lavoro a tempo
determinato, tenuto conto dell’art. 5, n. 1, lett. a), del decreto
presidenziale n. 81/2003 che consente il rinnovo illimitato dei contratti di
lavoro a tempo determinato, in particolare quando la durata determinata sia
prevista da una disposizione legislativa o regolamentare.
30 Il giudice del rinvio si chiede altresì se le condizioni di rinnovo dei
contratti di lavoro a tempo determinato, quali risultanti dal combinato
disposto dei nn. 3 e 4 dell’art. 5 del decreto presidenziale n. 81/2003, siano
conformi al principio di proporzionalità e all’effetto utile della direttiva
1999/70/CE.
31 Infine, dopo aver constatato che il ricorso, nella prassi, all’art. 21 della
legge n. 2190/1994 per giustificare la conclusione di contratti di lavoro di
diritto privato a tempo determinato quando tali contratti hanno la finalità di
soddisfare «fabbisogni permanenti e durevoli» è abusivo, il giudice del rinvio
si chiede se in un’ipotesi siffatta il divieto enunciato al n. 2, ultima frase,
del detto art. 21 di trasformare contratti conclusi a tempo determinato in
contratti a tempo indeterminato, pregiudichi l’effetto utile del diritto
comunitario e se esso sia conforme alla finalità enunciata nella clausola 1,
lett. b), dell’accordo quadro, che mira a prevenire gli abusi risultanti dal
ricorso ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.
32 In tale contesto, il Monomeles Protodikeio Thessalonikis ha deciso di
sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali, nella versione rettificata dalla decisione di quest’ultimo in
data 5 luglio 2004:
«1) Se il giudice nazionale debba interpretare il proprio diritto nazionale –
nei limiti del possibile – in modo conforme ad una direttiva tardivamente
recepita nell’ordinamento giuridico interno
a) dal momento in cui la direttiva sia entrata in vigore, oppure
b) dal momento in cui il termine per recepire la direttiva nell’ordinamento
interno sia scaduto senza che tale recepimento sia avvenuto, o
c) dal momento in cui il provvedimento nazionale di recepimento sia entrato in
vigore.
2) Se la clausola 5, n. 1, lett. a) dell’accordo quadro (…) debba essere interpretata
nel senso che una ragione obiettiva per il ripetuto rinnovo o per la
conclusione di contratti di lavoro a tempo determinato successivi, al di là dei
motivi che dipendono dalla natura, dal tipo, dalle caratteristiche del lavoro
prestato e da altre ragioni analoghe, sia rappresentata dal semplice fatto che
la stipulazione di un contratto a tempo determinato sia prevista da una
disposizione legislativa o regolamentare
3) a) Se una disposizione nazionale come l’art. 5, n. 4, del decreto
presidenziale n. 81/2003, la quale precisa che contratti di lavoro successivi
sono quelli stipulati tra lo stesso datore di lavoro e lo stesso lavoratore con
condizioni di lavoro identiche o simili e intervallati da un lasso temporale
non superiore a 20 giorni, sia conforme alla clausola 5, nn. 1 e 2,
dell’accordo quadro (…).
b) Se la clausola 5, nn. 1 e 2, dell’accordo quadro (…) possa essere
interpretata nel senso che la sussistenza di un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato tra il lavoratore e il suo datore di lavoro possa presumersi
soltanto quando sia soddisfatta la condizione stabilita dalla disposizione di
diritto interno di cui all’art. 5, n. 4, del decreto presidenziale n. 81/2003;
4) Se il divieto di conversione di contratti di lavoro a tempo determinato successivi
in contratti a tempo indeterminato previsto dalla disposizione di diritto
interno di cui all’art. 21 della legge n. 2190/1994, sia compatibile con il
principio dell’effettività del diritto comunitario e con la finalità del
combinato disposto dalle clausole 5, nn. 1 e 2, e 1 dell’accordo quadro (…),
qualora tali contratti vengano sì stipulati a tempo determinato per soddisfare
un bisogno straordinario o stagionale del datore di lavoro, ma con il fine di
far fronte ad un suo fabbisogno permanente e durevole».
Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
Osservazioni presentate alla Corte
33 La Commissione, senza sollevare esplicitamente l’irricevibilità della prima
questione, ritiene che la rilevanza di quest’ultima per la soluzione della
controversia di cui alla causa principale non sia manifesta. Essa basa i suoi
dubbi al riguardo sulla circostanza che i contratti di cui trattasi sono
scaduti soltanto dopo l’entrata in vigore del decreto presidenziale n. 81/2003,
specificamente destinato ad attuare la direttiva 1999/70/CE nell’ordinamento
giuridico ellenico. Pertanto non risulterebbe chiara la ragione per la quale il
giudice del rinvio si pone la domanda relativa all’obbligo, ad esso già
incombente precedentemente all’attuazione di tale direttiva, di interpretare il
suo diritto nazionale in modo conforme a quest’ultima.
34 Riguardo al governo ellenico, esso mette in dubbio la rilevanza delle
questioni seconda e terza al fine della soluzione della controversia di cui
alla causa principale.
35 Esso osserva al riguardo che, come risulta dall’art. 2, n. 1, del decreto
presidenziale n. 81/2003, quale modificato dal decreto presidenziale n.
180/2004, le disposizioni del primo di questi due decreti erano applicabili
soltanto ai lavoratori dipendenti impiegati nel settore privato e vincolati al
loro datore di lavoro con un contratto a tempo determinato.
36 Riguardo al personale statale e del settore pubblico in senso lato,
l’attuazione della direttiva 1999/70/CE sarebbe stata invece realizzata dal
decreto presidenziale n. 164/2004. Orbene, tenuto conto delle disposizioni
transitorie enunciate nell’art. 11 di tale decreto, quest’ultimo avrebbe
regolarizzato le conseguenze risultanti dalla tardiva attuazione di tale
direttiva.
37 Il detto art. 11 convertirebbe infatti i contratti di lavoro successivi
conclusi con agenti del settore pubblico nel luglio 2002 – termine ultimo
stabilito per l’attuazione della direttiva 1999/70/CE – in contratti a tempo
indeterminato, a condizione che tali contratti siano stati ancora validi il 19
luglio 2004, data di entrata in vigore del decreto presidenziale n. 164/2004, o
che siano scaduti nel corso dei tre mesi precedenti tale data.
38 Di conseguenza, le questioni seconda e terza, che sono state poste con riferimento
alle disposizioni del decreto presidenziale n. 81/2003, sarebbero prive di
oggetto dopo l’entrata in vigore del decreto presidenziale n. 164/2004, essendo
il primo di questi due decreti inapplicabile alla controversia di cui alla
causa principale. Peraltro, 9 dei 18 ricorrenti nella causa principale
soddisferebbero le condizioni richieste per la conversione dei loro contratti
di lavoro in contratti a tempo indeterminato, in conformità alle disposizioni
dell’art. 11 del decreto presidenziale n. 164/2004.
Giudizio della Corte
39 Al riguardo, si deve ricordare che, ai sensi dell’art. 234 CE, quando una
questione sull’interpretazione del Trattato CE o degli atti derivati adottati
dalle istituzioni della Comunità è sollevata dinanzi ad un giudice di uno Stato
membro, tale giudice può, ovvero, nel caso, deve, qualora reputi necessaria per
emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di
pronunciarsi sulla detta questione (v., in particolare, sentenze 21 marzo 2002,
causa C-451/99, Cura Anlagen, Racc. pag. I‑3193, punto 22, e 22 novembre
2005, causa C‑144/04, Mangold, Racc. pag I-9981, punto 33).
40 Come risulta da una giurisprudenza costante, il procedimento previsto
dall’art. 234 CE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i
giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli
elementi d’interpretazione del diritto comunitario di cui essi necessitano per
risolvere le controversie che sono chiamati a risolvere (v., in particolare,
sentenza 12 giugno 2003, causa C‑112/00, Schmidberger, Racc. pag. I‑5659,
punto 30 e giurisprudenza ivi cit.).
41 Nell’ambito di tale cooperazione, il giudice nazionale cui è stata
sottoposta la controversia, che è il solo ad avere una conoscenza diretta dei
fatti da cui essa ha origine e che deve assumersi la responsabilità
dell’emananda decisione giurisdizionale, è, alla luce delle particolari
circostanze della causa, colui che meglio può valutare sia la necessità di una
pronuncia pregiudiziale, ai fini della propria decisione, sia la rilevanza
delle questioni che propone alla Corte. Di conseguenza, dal momento che queste
ultime vertono sull’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via
di principio, è tenuta a statuire (v., segnatamente, sentenze citate
Schmidberger, punto 31, e Mangold, punti 34 e 35).
42 Tuttavia, la Corte considera che le spetta esaminare le condizioni in cui è
stata adita dal giudice nazionale al fine di verificare la propria competenza.
Infatti, lo spirito di collaborazione che deve presiedere al funzionamento del
rinvio pregiudiziale implica che, dal canto suo, il giudice nazionale tenga
presente la funzione assegnata alla Corte, che è quella di contribuire
all’amministrazione della giustizia negli Stati membri e non di esprimere
pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche (v., in particolare,
sentenza Mangold, cit., punto 36 e giurisprudenza ivi cit.).
43 In considerazione di questo compito la Corte ha ritenuto di non poter
statuire su una questione pregiudiziale sollevata dinanzi ad un giudice
nazionale, quando risulti manifesto che l’interpretazione del diritto
comunitario non ha alcun rapporto con la realtà o con l’oggetto della causa
principale (v. sentenza Mangold, cit., punto 37).
44 Nella specie, si deve tuttavia constatare che non risulta manifesto che le
questioni sollevate dal giudice ad quo rientrino nell’ambito di una siffatta
fattispecie.
45 Così, con riferimento in primo luogo ai dubbi espressi dalla Commissione
riguardo alla rilevanza della prima questione, dal fascicolo trasmesso alla
Corte dal giudice del rinvio risulta che, per un numero non trascurabile di
ricorrenti della causa principale il primo contratto di lavoro di 8 mesi è
stato concluso da questi ultimi con l’ELOG prima del 10 luglio 2002, data
ultima stabilita per l’attuazione della direttiva 1999/70/CE, se non
addirittura prima del 10 luglio 2001, data normalmente prevista ai fini
dell’attuazione di tale direttiva negli ordinamenti giuridici degli Stati
membri. Risulta peraltro dal detto fascicolo che per alcuni di loro i contratti
di lavoro a tempo determinato successivi con lo stesso datore di lavoro siano
stati conclusi soltanto 22 giorni dopo la scadenza del contratto precedente.
46 Inoltre, anche presumendo che la Repubblica ellenica abbia rispettato le
formalità richieste per fare valido uso della facoltà di proroga sino al 10
luglio 2002 del termine di attuazione della direttiva 1999/70/CE, tale
attuazione è in ogni caso intervenuta tardivamente, come lo stesso governo
ellenico ha riconosciuto, poiché il primo provvedimento attuativo è entrato in
vigore in questo Stato membro soltanto nell’aprile 2003 (v. punti 13 e 14 della
presente sentenza). Del resto la prima questione è chiaramente posta in
considerazione di una siffatta attuazione tardiva della detta direttiva
nell’ordinamento giuridico nazionale. Inoltre, le disposizioni dell’art 5 del
decreto presidenziale n. 81/2003 non si applicano ai contratti conclusi prima
dell’entrata in vigore di tale decreto.
47 Pertanto il giudice del rinvio può fondatamente porsi la questione di quale
sia la data a partire dalla quale sorge a carico dei giudici degli Stati membri
l’obbligo d’interpretazione del diritto interno in conformità ad una direttiva
e, in particolare, se un siffatto obbligo sussista a decorrere dalla data di
entrata in vigore di quest’ultima o, perlomeno, a decorrere dalla scadenza del
termine imposto agli Stati membri per il suo recepimento.
48 Nondimeno la questione relativa alla portata dell’obbligo d’interpretazione
conforme che incombe ai giudici nazionali potrà essere oggetto di esame utile
soltanto qualora la risposta fornita dalla Corte ad una o più delle altre
questioni proposte possa condurre il giudice del rinvio ad esaminare la
conformità di una norma di diritto interno alle prescrizioni del diritto
comunitario. Pertanto la prima questione dovrà, nel caso, essere esaminata per
ultima.
49 In secondo luogo, riguardo alle questioni seconda e terza, si deve rilevare
che la questione di quale dei decreti presidenziali n. 81/2003, n. 164/2004 e
n. 180/2004 debba applicarsi alla situazione dei ricorrenti nella causa
principale rimane in discussione dinanzi al giudice del rinvio e spetta
soltanto a quest’ultimo pronunciarsi sul punto.
50 Inoltre, è incontestato il fatto che non tutti i ricorrenti nella causa
principale possono trarre vantaggio dalle disposizioni transitorie che figurano
nella regolamentazione adottata nel 2004 dalla Repubblica ellenica per
disciplinare specificamente il settore pubblico.
51 Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, non può validamente
sostenersi che, nella presente fattispecie, la Corte sarebbe chiamata a
pronunciarsi su questioni prive di rilevanza rispetto alla decisione che il
giudice del rinvio è chiamato a rendere.
52 Infatti la decisione di rinvio, nonché il fascicolo trasmesso alla Corte dal
giudice nazionale, non contengono alcun elemento che possa porre in dubbio la
concretezza della controversia della causa principale e la valutazione operata
da quest’ultimo della necessità di una pronuncia pregiudiziale per consentirgli
di risolvere tale controversia sulla base delle risposte della Corte alle
questioni poste.
53 La domanda di pronuncia pregiudiziale dev’essere pertanto considerata
ricevibile.
Sulle questioni pregiudiziali
Osservazioni preliminari
54 Al fine di rispondere utilmente alle questioni proposte, si deve anzitutto
precisare che la direttiva 1999/70/CE e l’accordo quadro si applicano altresì
ai contratti e ai rapporti di lavoro a tempo determinato conclusi con le
amministrazioni e altri enti del settore pubblico.
55 Infatti le disposizioni di questi due atti non contengono alcuna indicazione
dalla quale possa dedursi che il loro campo di applicazione si limiterebbe ai
contratti a tempo determinato conclusi dai lavoratori con datori di lavoro del
solo settore privato.
56 Al contrario, da un lato, come risulta dalla stessa formulazione della
clausola 2, n. 1, dell’accordo quadro, il campo di applicazione di quest’ultimo
viene inteso in senso lato, riguardando in maniera generale i «lavoratori a
tempo determinato con un contratto di assunzione o un rapporto di lavoro
disciplinato dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi in vigore di
ciascuno Stato membro». Inoltre, la definizione della nozione di «lavoratori a
tempo determinato» ai sensi dell’accordo quadro, enunciata nella clausola 3, n.
1, di quest’ultimo, include tutti i lavoratori, senza operare distinzioni
basate sulla natura pubblica o privata del loro datore di lavoro.
57 Dall’altro, la clausola 2, n. 2, dello stesso accordo quadro, lungi dal
prevedere l’esclusione dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato
conclusi con un datore di lavoro del settore pubblico, si limita a offrire agli
Stati membri e/o alle parti sociali la facoltà di sottrarre al campo di
applicazione di tale accordo quadro i «rapporti di formazione professionale
iniziale e di apprendistato», nonché i contratti e rapporti di lavoro «definiti
nel quadro di un programma specifico di formazione, inserimento e riqualificazione
professionale pubblico o che usufruisca di contributi pubblici».
Sulla seconda questione
58 Tale questione riguarda l’interpretazione della nozione «ragioni obiettive»
le quali, ai sensi della clausola 5, n. 1, lett. a), dell’accordo quadro,
giustificano il rinnovo di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato
successivi.
59 In tale contesto il giudice del rinvio chiede più in particolare se, come
nel caso di una disciplina nazionale quale quella che figura nell’art. 5, n. 1,
lett. a), del decreto presidenziale n. 81/2003, nella sua versione iniziale,
una siffatta ragione obiettiva possa essere rappresentata dalla sola
circostanza che la conclusione di un contratto a tempo determinato sia prevista
da una disposizione legislativa o regolamentare di uno Stato membro.
60 Tenuto conto del fatto che tale nozione di «ragioni obiettive» non è
definita dall’accordo quadro, il suo senso e la sua portata devono essere
determinati considerando lo scopo perseguito da quest’ultimo nonché il contesto
in cui la detta clausola 5, n. 1, lett. a) si inserisce (v. in tal senso, in
particolare, sentenze 7 giugno 2005, causa C-17/03, VEMW e a., Racc. pag. I‑4983,
punto 41 e giurisprudenza ivi cit., nonché 9 marzo 2006, causa C‑323/03,
Commissione/Spagna, non ancora pubblicata in Raccolta, punto 23).
61 Al riguardo, l’accordo quadro parte dalla premessa secondo la quale i
contratti di lavoro a tempo indeterminato rappresentano la forma comune dei
rapporti di lavoro, pur riconoscendo che i contratti di lavoro a tempo
determinato rappresentano una caratteristica dell’impiego in alcuni settori e
per determinate occupazioni e attività (v. nn. 6 e 8 delle considerazioni
generali dell’accordo quadro).
62 Di conseguenza, il beneficio della stabilità dell’impiego è inteso come un
elemento portante della tutela dei lavoratori (v. sentenza Mangold, cit., punto
64), mentre soltanto in alcune circostanze i contratti di lavoro a tempo
determinato sono atti a rispondere alle esigenze sia dei datori di lavoro sia
dei lavoratori (v. secondo comma del preambolo e n. 8 delle considerazioni
generali dell’accordo quadro).
63 In tale ottica l’accordo quadro intende delimitare il ripetuto ricorso a
quest’ultima categoria di rapporti di lavoro, considerata come potenziale fonte
di abuso a danno dei lavoratori, prevedendo un certo numero di disposizioni di
tutela minima volte ad evitare la precarizzazione della situazione dei
lavoratori dipendenti.
64 Così, la clausola 5, n. 1, dell’accordo quadro è volta specificamente a
«prevenire gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o
rapporti di lavoro a tempo determinato».
65 A tal fine la detta clausola impone agli Stati membri l’obbligo di
introdurre nel loro ordinamento giuridico una o più delle misure elencate nel
suo n. 1, lett. da a) a. c), qualora non siano già in vigore nello Stato membro
interessato disposizioni normative equivalenti volte a prevenire in modo
effettivo l’utilizzazione abusiva di contratti di lavoro a tempo determinato
successivi.
66 Tra le dette misure la clausola 5, n. 1, lett. a), prevede le «ragioni
obiettive per la giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti o
rapporti».
67 Le parti firmatarie dell’accordo quadro hanno infatti considerato che
l’utilizzazione di contratti di lavoro a tempo determinato basata su ragioni
obiettive è un modo di prevenire gli abusi (v. n. 7 delle considerazioni
generali dell’accordo quadro).
68 Vero è che l’accordo quadro rinvia agli Stati membri nonché alle parti
sociali per la definizione delle modalità dettagliate di applicazione dei
principi e delle prescrizioni che esso enuncia, al fine di garantire la loro
conformità al diritto e/o alle prassi nazionali e la debita considerazione
delle particolarità delle situazioni concrete (v. n. 10 delle considerazioni
generali dell’accordo quadro). Pur se gli Stati membri beneficiano pertanto di
un potere discrezionale in materia, nondimeno essi restano tenuti a garantire
il risultato imposto da diritto comunitario, così come risulta non solo
dall’art. 249, terzo comma, CE, ma altresì dall’art. 2, primo comma, della
direttiva 1999/70/CE, letto alla luce del diciassettesimo ‘considerando’ di
quest’ultima
69 Tenuto conto di quanto sopra, la nozione di «ragioni obiettive», ai sensi
della clausola 5, n. 1, lett. a), dell’accordo quadro deve essere intesa nel
senso che si riferisce a circostanze precise e concrete caratterizzanti una
determinata attività e, pertanto, tali da giustificare in tale particolare
contesto l’utilizzazione di contratti di lavoro a tempo determinato successivi.
70 Tali circostanze possono risultare segnatamente dalla particolare natura
delle funzioni per l’espletamento delle quali siffatti contratti sono stati
conclusi e dalle caratteristiche inerenti a queste ultime o, eventualmente, dal
perseguimento di una legittima finalità di politica sociale di uno Stato
membro.
71 Di contro, una disposizione nazionale che si limitasse ad autorizzare, in
modo generale ed astratto attraverso una norma legislativa o regolamentare, il
ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato successivi, non soddisferebbe
i requisiti precisati nei due punti precedenti.
72 Infatti, una siffatta disposizione, di natura meramente formale e che non
giustifica in modo specifico l’utilizzazione di contratti di lavoro a tempo
determinato successivi con l’esistenza di fattori oggettivi relativi alle
caratteristiche dell’attività interessata e alle condizioni del suo esercizio,
comporta un rischio concreto di determinare un ricorso abusivo a tale tipo di
contratti e non è pertanto compatibile con lo scopo e l’effettività
dell’accordo quadro.
73 Così, il fatto di ammettere che una disposizione nazionale possa, di pieno
diritto e senza altra precisazione, giustificare contratti di lavoro a tempo
determinato successivi equivarrebbe a ignorare la finalità dell’accordo quadro,
che consiste nel proteggere i lavoratori dall’instabilità dell’impiego, e a
svuotare di contenuto il principio secondo il quale contratti a tempo
indeterminato costituiscono la forma generale dei rapporti di lavoro.
74 Più in particolare, il ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato
sulla sola base di una disposizione legislativa o regolamentare di carattere
generale, senza relazione con il contenuto concreto dell’attività considerata,
non consente di stabilire criteri oggettivi e trasparenti al fine di verificare
se il rinnovo di siffatti contratti risponda effettivamente ad un’esigenza
reale, sia atto a raggiungere lo scopo perseguito e necessario a tale effetto.
75 Di conseguenza, alla seconda questione si deve rispondere che la clausola 5,
n. 1, lett. a), dell’accordo quadro deve essere interpretata nel senso che essa
osta all’utilizzazione di contratti di lavoro a tempo determinato successivi
che sia giustificata dalla sola circostanza di essere prevista da una
disposizione legislativa o regolamentare generale di uno Stato membro. Al
contrario, la nozione di «ragioni obiettive» ai sensi della detta clausola
esige che il ricorso a questo tipo particolare di rapporti di lavoro, quale
previsto dalla normativa nazionale, sia giustificato dall’esistenza di elementi
concreti relativi in particolare all’attività di cui trattasi e alle condizioni
del suo esercizio.
Sulla terza questione
76 Con la sua terza questione, suddivisa in due parti strettamente connesse tra
loro e che è opportuno, pertanto, esaminare congiuntamente, il giudice del
rinvio intende ottenere precisazioni sulla nozione di contratti o rapporti di
lavoro a tempo determinato «successivi», ai sensi della clausola 5 dell’accordo
quadro.
77 Dalla motivazione della decisione di rinvio risulta che la detta questione
riguarda sostanzialmente la condizione, enunciata nell’art. 5, n. 4, del
decreto presidenziale n. 81/2003, nella sua versione iniziale, secondo la quale
contratti di lavoro a tempo determinato possono essere considerati successivi
se tra di essi intercorra un lasso temporale non superiore a 20 giorni
lavorativi.
78 Al riguardo il giudice del rinvio chiede più particolare se una definizione
così limitativa del carattere successivo dei rapporti di lavoro intercorrenti
tra lo stesso datore di lavoro e lo stesso lavoratore, caratterizzati da
condizioni di lavoro identiche o simili, non possa pregiudicare lo scopo e
l’effettività dell’accordo quadro, soprattutto dal momento che la detta
condizione costituisce una condizione preliminare necessaria affinché il detto
lavoratore possa beneficiare, ai sensi dell’art. 5, n. 3, dello stesso decreto
presidenziale, della trasformazione in contratti a tempo indeterminato dei
rapporti di lavoro a tempo determinato che superino complessivamente i due
anni, nel corso dei quali essi siano stati rinnovati più di tre volte.
79 Al fine di decidere in ordine a tale questione, si deve ricordare che, come
risulta dalle clausole 1, lett. b), e 5, n. 1, dell’accordo quadro,
quest’ultimo ha il fine di creare un contesto normativo per la prevenzione
degli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti a rapporti
di lavoro a tempo determinato.
80 A tale effetto l’accordo quadro elenca, in particolare nella sua clausola 5,
n. 1, lett. da a) a c), diverse misure dirette a prevenire i detti abusi, e gli
Stati membri sono tenuti ad introdurre almeno una di tali misure nel loro
ordinamento interno.
81 Per il resto il n. 2 della detta clausola lascia in linea di principio agli
Stati membri la cura di stabilire quali siano le condizioni alle quali
contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato vengano considerati, da un
lato, come successivi e, dall’altro, come conclusi a tempo indeterminato.
82 Anche se un siffatto rinvio alle autorità nazionali per la definizione delle
modalità concrete di applicazione dei termini «successivi» e «a tempo
indeterminato» ai sensi dell’accordo quadro si spiega con la volontà di
salvaguardare la diversità delle normative nazionali in materia, è comunque
importante ricordare che il potere discrezionale così lasciato agli Stati
membri non è illimitato, poiché esso non può in alcun caso arrivare a
pregiudicare lo scopo o l’effettività dell’accordo quadro (v. punto 68 della
presente sentenza). In particolare, tale potere discrezionale non deve essere
esercitato dalle autorità nazionali in modo tale da condurre ad una situazione
che possa generare abusi e pertanto ostacolare il detto obiettivo.
83 Una siffatta interpretazione si impone in particolare con riferimento ad una
nozione chiave, quale quella del carattere successivo dei rapporti di lavoro,
che è determinante per la definizione del campo di applicazione altresì delle
disposizioni nazionali volte ad attuare l’accordo quadro.
84 Orbene, si deve constatare al riguardo che una disposizione nazionale che
consideri successivi i soli contratti di lavoro a tempo determinato separati da
un lasso temporale inferiore o pari a 20 giorni lavorativi dev’essere
considerata tale da compromettere l’obiettivo, la finalità nonché l’effettività
dell’accordo quadro.
85 Infatti, come hanno rilevato sia il giudice del rinvio sia la Commissione,
nonché l’avvocato generale nei paragrafi 67-69 delle sue conclusioni, una
definizione così rigida e restrittiva del carattere successivo di diversi
contratti di lavoro che si susseguono consentirebbe di assumere lavoratori in
modo precario per anni, poiché, nella pratica, il lavoratore non avrebbe nella
maggior parte dei casi altra scelta che quella di accettare interruzioni
dell’ordine di 20 giorni lavorativi nel contesto di una serie di contratti con
il suo datore di lavoro.
86 Inoltre, una normativa nazionale quale quella controversa nella causa
principale rischia di avere non solo l’effetto di escludere di fatto un gran
numero di rapporti di lavoro a tempo determinato dal beneficio della tutela dei
lavoratori perseguito dalla direttiva 1999/70/CE e dall’accordo quadro,
svuotando di gran parte del suo significato l’obiettivo perseguito da questi
ultimi, ma altresì quello di permettere l’utilizzazione abusiva di siffatti
rapporti da parte dei datori di lavoro.
87 Nella causa principale, una siffatta normativa può addirittura comportare
conseguenze ancora più gravi per i lavoratori dipendenti, tenuto conto del
fatto che essa rende praticamente inoperante la misura nazionale che le
autorità elleniche hanno scelto di adottare al fine specifico di dare
attuazione alla clausola 5 dell’accordo quadro, misura secondo la quale alcuni
contratti di lavoro a tempo determinato si presumono stipulati a tempo
indeterminato a condizione, in particolare, che essi siano da considerare
successivi ai sensi del decreto presidenziale n. 81/2003.
88 Al datore di lavoro sarebbe quindi sufficiente, al termine di ogni contratto
di lavoro a tempo determinato, lasciare trascorrere un periodo di soli 21
giorni lavorativi prima di stipulare un altro contratto della stessa natura per
escludere automaticamente la trasformazione dei contratti successivi in un
rapporto di lavoro più stabile, e ciò indipendentemente sia dal numero di anni
durante i quali il lavoratore interessato è stato occupato per lo stesso
impiego sia dalla circostanza che i detti contratti soddisfino fabbisogni non
limitati nel tempo, ma al contrario «permanenti e durevoli». Pertanto, la
tutela dei lavoratori contro l’utilizzazione abusiva dei contratti o rapporti
di lavoro a tempo determinato, che costituisce la finalità della clausola 5
dell’accordo quadro, viene rimessa in discussione.
89 Tenuto conto delle argomentazioni che precedono, si deve rispondere alla
terza questione che la clausola 5 dell’accordo quadro deve essere interpretata
nel senso che essa osta ad una normativa nazionale, quale quella controversa
nella causa principale, la quale stabilisce che soltanto i contratti o rapporti
di lavoro a tempo determinato non separati gli uni dagli altri da un lasso
temporale superiore a 20 giorni lavorativi devono essere considerati
«successivi» ai sensi della detta clausola.
Sulla quarta questione
90 Con la sua quarta questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se
l’accordo quadro deve essere interpretato nel senso che esso osta
all’applicazione di una normativa nazionale che vieta, nel settore pubblico, di
convertire in contratto a tempo indeterminato una successione di contratti di
lavoro a tempo determinato intesi, di fatto, a soddisfare «fabbisogni
permanenti e durevoli» del datore di lavoro.
91 In primo luogo si deve rilevare al riguardo che l’accordo quadro non
stabilisce un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la
trasformazione in contratti a tempo indeterminato dei contratti di lavoro a
tempo determinato, così come esso nemmeno stabilisce le condizioni precise alle
quali si può fare uso di questi ultimi.
92 Tuttavia esso impone agli Stati membri di adottare almeno una delle misure
elencate nella clausola 5, n. 1, lett. da a) a c), dell’accordo quadro, che
sono dirette a prevenire efficacemente l’utilizzazione abusiva di contratti o
rapporti di lavoro a tempo determinato successivi.
93 Inoltre gli Stati membri sono tenuti, nell’ambito della libertà che viene
loro lasciata dall’art. 249, terzo comma, CE, a scegliere le forme e i mezzi
più idonei al fine di garantire l’efficacia pratica delle direttive (v.
sentenze 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer, Racc. pag. 497, punto 75, e 12
settembre 1996, cause riunite C‑58/95, C‑75/95, C‑-112/95,
C-119/95, C‑123/95, C‑135/95, C‑140/95, C‑141/95,
C-154/95 e C-157/95, Gallotti e a., Racc. pag. I‑4345, punto 14).
94 Pertanto, quando, come nel caso di specie, il diritto comunitario non
prevede sanzioni specifiche nel caso in cui sono stati comunque accertati
abusi, spetta alle autorità nazionali adottare misure adeguate per far fronte
ad una siffatta situazione, misure che devono rivestire un carattere non
soltanto proporzionato, ma altresì sufficientemente effettivo e dissuasivo per
garantire la piena efficacia delle norme adottate in attuazione dell’accordo
quadro.
95 Anche se le modalità di attuazione di siffatte norme rientrano nell’ordinamento
giuridico interno degli Stati membri in virtù del principio dell’autonomia
procedurale di questi ultimi, esse non devono tuttavia essere meno favorevoli
di quelle che disciplinano situazioni analoghe di natura interna (principio di
equivalenza), né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile
l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario
(principio di effettività) (v., in particolare, sentenza 14 dicembre 1995,
causa C‑312/93, Peterbroeck, Racc. pag. I‑4599, punto 12, e
giurisprudenza ivi cit.).
96 In secondo luogo, con riferimento più precisamente al contesto nel quale la
quarta questione è stata posta, si devono formulare le seguenti osservazioni.
97 Anzitutto, dal fascicolo trasmesso alla Corte del giudice del rinvio risulta
che, anche se il legislatore ellenico ha scelto di prevedere, quale misura
adottata in attuazione dell’accordo quadro, la trasformazione, a determinate
condizioni, in contratti a tempo indeterminato dei contratti di lavoro a tempo determinato
(v. art. 5, n. 3, del decreto presidenziale n. 81/2003), l’ambito di
applicazione di tale disciplina è stata limitata, in forza dell’art. 1 del
decreto presidenziale n. 180/2004, ai contratti di lavoro a tempo determinato
dei lavoratori impiegati nel settore privato.
98 Al contrario, relativamente al settore pubblico, l’art. 21, n. 2, della
legge n. 2190/1994 vieta, in modo assoluto e a pena di nullità, ogni
riqualificazione in contratti a tempo indeterminato dei contratti di lavoro a
tempo determinato contemplati nel n. 1 del detto articolo.
99 Inoltre, dalla decisione di rinvio risulta che, nella prassi, l’art. 21
della legge n. 2190/1994 rischia di essere distolto dalla sua finalità per il
fatto che, invece di servire come base giuridica limitatamente alla
stipulazione dei contratti a tempo determinato volti a far fronte a fabbisogni
di carattere esclusivamente temporaneo, sembra che esso venga utilizzato per
concludere siffatti contratti allo scopo di soddisfare di fatto «fabbisogni
permanenti e durevoli». Anche il giudice del rinvio, nella motivazione della
sua decisione, ha già constatato il carattere abusivo, ai sensi dell’accordo
quadro, del ricorso, nella fattispecie di cui alla causa principale, al detto
art. 21 per giustificare la conclusione di contratti di lavoro a tempo
determinato volti, in realtà, a rispondere a «fabbisogni permanenti e
durevoli». Tale giudice si limita pertanto a chiedere se, in una tale ipotesi,
il divieto generale stabilito dalla detta disposizione di trasformare in
contratti a tempo indeterminato siffatti contratti a tempo determinato
pregiudichi lo scopo e l’efficacia pratica dell’accordo quadro.
100 Infine, non è stato sostenuto dinanzi alla Corte che, nel settore pubblico,
sarebbe esistita nel diritto ellenico, perlomeno sino all’entrata in vigore del
decreto presidenziale n. 164/2004, una qualsiasi misura volta a evitare e a
sanzionare in modo adeguato l’utilizzazione abusiva di contratti di lavoro a
tempo determinato successivi.
101 Orbene, come è stato già esposto nei punti 91-95 della presente sentenza,
l’accordo quadro non stabilisce un obbligo generale degli Stati membri di
prevedere la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato in
contratti a tempo indeterminato, ma il n. 1 della sua clausola 5 impone
l’adozione effettiva e vincolante di almeno una delle misure elencate in tale
disposizione e volte a prevenire l’utilizzazione abusiva di contratti a tempo
determinato successivi, allorché il diritto nazionale non preveda già misure
equivalenti.
102 Peraltro, quando una siffatta utilizzazione abusiva abbia comunque avuto
luogo, una misura che presenti garanzie effettive ed equivalenti di tutela del
lavoratore deve poter essere applicata al fine di sanzionare debitamente tale
abuso e cancellare le conseguenze della violazione del diritto comunitario.
Infatti, secondo i termini stessi dell’art. 2, primo comma, della direttiva
1999/70/CE, gli Stati membri devono «prendere tutte le disposizioni necessarie
per essere sempre in grado di garantire i risultati prescritti dalla [detta]
direttiva».
103 La Corte non è competente per pronunciarsi sull’interpretazione del diritto
interno, spettando tale compito esclusivamente al giudice del rinvio, che deve
nel caso di specie stabilire se gli obblighi ricordati al punto precedente
siano soddisfatti dalle disposizioni della normativa nazionale rilevante.
104 Se il detto giudice dovesse riscontrare che ciò non si verifica, si
dovrebbe concludere che l’accordo quadro osta all’applicazione di tale
normativa nazionale.
105 Alla quarta questione si deve di conseguenza rispondere che, in circostanze
quali quelle di cui alla causa principale, l’accordo quadro deve essere
interpretato nel senso che, qualora l’ordinamento giuridico interno dello Stato
membro interessato non preveda, nel settore considerato, altra misura effettiva
per evitare e, nel caso, sanzionare l’utilizzazione abusiva di contratti a
tempo determinato successivi, l’accordo quadro osta all’applicazione di una
normativa nazionale che vieta in maniera assoluta, nel solo settore pubblico,
di trasformare in un contratto di lavoro a tempo indeterminato una successione
di contratti a tempo determinato che, di fatto, hanno avuto il fine di
soddisfare «fabbisogni permanenti e durevoli» del datore di lavoro e devono
essere considerati abusivi.
Sulla prima questione
106 Considerate le risposte fornite alle ultime tre questioni sollevate dal
giudice del rinvio, dalle quali risulta che, in circostanze quali quelle di cui
alla causa principale tale giudice potrà eventualmente essere portato a
esaminare la conformità di determinate disposizioni della normativa nazionale
rilevante alle prescrizioni della direttiva 1999/70/CE e dell’accordo quadro,
occorre altresì statuire sulla prima questione.
107 Come risulta dalla motivazione della decisione di rinvio, tale questione è
diretta in sostanza a determinare, nel caso del tardivo recepimento
nell’ordinamento giuridico dello Stato membro interessato di una direttiva
nonché in mancanza di efficacia diretta delle disposizioni rilevanti di
quest’ultima, a partire da quale momento i giudici nazionali sono tenuti ad
interpretare le norme di diritto interno in modo conforme a tali disposizioni.
Il giudice del rinvio si chiede in tale contesto, in particolare, se sia rilevante
la data in cui la direttiva in parola è stata pubblicata sulla Gazzetta
ufficiale delle Comunità europee e che corrisponde alla data della sua entrata
in vigore nei confronti degli Stati membri destinatari, la data di scadenza del
termine di attuazione della direttiva o quella di entrata in vigore delle
disposizioni nazionali di attuazione di quest’ultima.
108 Si deve ricordare che, nell’applicare il diritto interno, i giudici
nazionali devono interpretarlo per quanto possibile alla luce del testo e dello
scopo della direttiva onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima e
conformarsi pertanto all’art. 249, terzo comma, CE (v., segnatamente, sentenza
5 ottobre 2004, cause riunite da C‑397/01 a C‑403/01, Pfeiffer e
a., Racc. pag. I-8835, punto 113, e giurisprudenza ivi cit.). Tale obbligo di
interpretazione conforme riguarda l’insieme delle disposizioni del diritto
nazionale, sia anteriori sia posteriori alla direttiva di cui trattasi (v., in
particolare, sentenze 13 novembre 1990, causa C‑106/89, Marleasing, Racc.
pag. I‑4135, punto 8, e Pfeiffer e a., cit., punto 115).
109 L’esigenza di un’interpretazione conforme del diritto nazionale è infatti
inerente al sistema del Trattato, in quanto permette al giudice nazionale di
assicurare, nel contesto delle sue competenze, la piena efficacia delle norme
comunitarie quando risolve la controversia ad esso sottoposta (v., in
particolare, sentenza Pfeiffer e a., cit., punto 114).
110 Certamente, l’obbligo per il giudice nazionale di fare riferimento al
contenuto di una direttiva nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme
pertinenti del suo diritto nazionale trova i suoi limiti nei principi generali
del diritto, ed in particolare in quelli di certezza del diritto e di non
retroattività, e non può servire da fondamento ad un’interpretazione contra
legem del diritto nazionale (v., per analogia, sentenza 16 giugno 2005, causa C‑105/03,
Pupino, Racc. pag. I‑5285, punti 44 e 47).
111 Il principio di interpretazione conforme richiede nondimeno che i giudici
nazionali si adoperino al meglio nei limiti della loro competenza, prendendo in
considerazione il diritto interno nella sua interezza e applicando i metodi di
interpretazione riconosciuti da quest’ultimo, al fine di garantire la piena
effettività della direttiva di cui trattasi e pervenire ad una soluzione
conforme alla finalità perseguita da quest’ultima (v. sentenza Pfeiffer e a.,
cit., punti 115, 116, 118 e 119).
112 Peraltro, nel caso in cui il risultato prescritto dalla direttiva non possa
essere conseguito mediante interpretazione, occorre ricordare che, secondo la
sentenza 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich e a.
(Racc. pag. I‑5357, punto 39), il diritto comunitario impone agli Stati
membri di risarcire i danni da essi causati ai singoli a causa della mancata
attuazione di tale direttiva, purché siano soddisfatte tre condizioni.
Anzitutto la direttiva deve avere lo scopo di attribuire diritti a favore dei
singoli. Deve essere poi possibile individuare il contenuto di tali diritti
sulla base delle disposizioni della detta direttiva. Infine deve esistere un
nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello Stato membro e
il danno subito (v., in tal senso, sentenza 14 luglio 1994, causa C‑91/92,
Faccini Dori, Racc. pag. I‑3325, punto 27).
113 Al fine di determinare con maggiore precisione a partire da quale data i
giudici nazionali devono applicare il principio di interpretazione conforme,
occorre sottolineare che tale obbligo, derivante dagli artt. 10, secondo comma,
CE e 249, terzo comma, CE nonché dalla stessa direttiva interessata, è stato
imposto in particolare nel caso di mancanza di efficacia diretta di una
disposizione di una direttiva, sia che la disposizione rilevante non sia
sufficientemente chiara, precisa e incondizionata per esplicare una tale
efficacia, sia che si tratti di una controversia esclusivamente tra singoli.
114 Si deve aggiungere che, prima della scadenza del termine di attuazione di
una direttiva, non si può contestare agli Stati membri di non aver ancora
adottato i provvedimenti di recepimento di quest’ultima nel loro ordinamento
giuridico (v. sentenza 18 dicembre 1997, causa C-129/96, Inter-Environnement
Wallonie, Racc. pag. I‑7411, punto 43).
115 Ne consegue che, nel caso di tardiva attuazione di una direttiva, l’obbligo
generale che incombe ai giudici nazionali di interpretare il diritto interno in
modo conforme alla direttiva esiste solamente a partire dalla scadenza del
termine di attuazione di quest’ultima.
116 Consegue necessariamente da quanto precede che, nell’ipotesi di attuazione
tardiva di una direttiva, la data – indicata dal giudice del rinvio nella sua
prima questione, lett. c) – alla quale le misure nazionali di attuazione
entrano effettivamente in vigore nello Stato membro interessato non costituisce
il riferimento pertinente. Infatti, una siffatta soluzione comprometterebbe
gravemente la piena efficacia del diritto comunitario nonché l’applicazione
uniforme di tale diritto attraverso, in particolare, le direttive.
117 Peraltro, riguardo alla data considerata della prima questione, lett. a), e
al fine di statuire in modo completo su quest’ultima, si deve precisare che
risulta già dalla giurisprudenza della Corte che l’obbligo di uno Stato membro,
ai sensi degli artt. 10, secondo comma, CE e 249, terzo comma, CE nonché della
stessa direttiva considerata, di adottare tutti i provvedimenti necessari per
raggiungere il risultato prescritto da quest’ultima, si impone a tutti gli
organi nazionali, compresi, nell’ambito delle loro competenze, quelli
giurisdizionali (v., in particolare, sentenze citate Inter-Environnement
Wallonie, punto 40, e Pfeiffer e a., punto 110, e giurisprudenza ivi cit.).
118 Inoltre, in conformità all’art. 254, n. 1, CE, le direttive sono o pubblicate
nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee e, in tal caso esse entrano in
vigore nella data da esse stabilita, ovvero, in mancanza di data, nel ventesimo
giorno successivo alla loro pubblicazione, o notificate ai loro destinatari ed
acquistano allora efficacia in virtù di tale notificazione, ai sensi del n. 3
del detto articolo.
119 Da quanto precede risulta che una direttiva produce effetti giuridici nei
confronti dello Stato membro destinatario – e pertanto di tutti gli organi
nazionali –, a seconda dei casi, a seguito della sua pubblicazione o dalla data
della sua notifica.
120 Nel caso di specie, la direttiva 1999/70/CE precisa, nel suo art. 3, che
essa entra in vigore il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale
delle Comunità europee, vale a dire il 10 luglio 1999.
121 Orbene, secondo la giurisprudenza della Corte, dal combinato disposto degli
artt. 10, secondo comma, CE e 249, terzo comma, CE e della stessa direttiva
interessata, risulta che in pendenza del termine di attuazione di una
direttiva, gli Stati membri destinatari di quest’ultima devono astenersi
dall’adottare disposizioni che possono compromettere gravemente la
realizzazione del risultato prescritto da tale direttiva (sentenze Inter‑Environnement
Wallonie, cit., punto 45; 8 maggio 2003, causa C-14/02, ATRAL, Racc. pag.
I-4431, punto 58, e Mangold, cit., punto 67). A questo proposito poco rileva il
fatto che la norma di diritto nazionale in parola, adottata dopo l’entrata in
vigore della direttiva di cui trattasi, sia o meno finalizzata al recepimento
di tale direttiva (sentenze citate ATRAL, punto 59, e Mangold, punto 68).
122 Tenuto conto che tutte le autorità degli Stati membri sono soggette
all’obbligo di garantire la piena efficacia delle disposizioni del diritto
comunitario (v. sentenze Francovich e a., cit., punto 32; 13 gennaio 2004,
causa C-453/00, Kühne & Heitz, Racc. pag. I‑837, punto 20, nonché
Pfeiffer e a., cit., punto 111), l’obbligo di astensione quale enunciato nel
punto precedente si impone altrettanto ai giudici nazionali.
123 Ne consegue che, dalla data in cui la direttiva è entrata in vigore, i
giudici degli Stati membri devono astenersi per quanto possibile
dall’interpretare il diritto interno in un modo che rischierebbe di
compromettere gravemente, dopo la scadenza del termine di attuazione, la
realizzazione del risultato perseguito da questa direttiva.
124 Tenuto conto delle argomentazioni che precedono, si deve rispondere alla
prima questione che, nell’ipotesi di tardiva attuazione nell’ordinamento
giuridico dello Stato membro interessato di una direttiva e in mancanza di
efficacia diretta delle disposizioni rilevanti di quest’ultima, i giudici
nazionali devono nella misura del possibile interpretare il diritto interno, a
partire dalla scadenza del termine di attuazione, alla luce del testo e della
finalità della direttiva di cui trattasi al fine di raggiungere i risultati
perseguiti da quest’ultima, privilegiando l’interpretazione delle disposizioni
nazionali che sono maggiormente conformi a tale finalità, per giungere così ad
una soluzione compatibile con le disposizioni della detta direttiva.
Sulle spese
125 Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per presentare osservazioni
alla Corte, diverse da quelle di dette parti, non possono dar luogo a
rifusione.
Per questi motivi, la Corte dichiara:
1) La clausola 5, n. 1, lett. a), dell’accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva
del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/70/CE, relativa all’accordo quadro CES,
UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere interpretata nel senso
che essa osta all’utilizzazione di contratti di lavoro a tempo determinato
successivi che sia giustificata dalla sola circostanza di essere prevista da
una disposizione legislativa o regolamentare generale di uno Stato membro. Al
contrario, la nozione di «ragioni obiettive» ai sensi della detta clausola
esige che il ricorso a questo tipo particolare di rapporti di lavoro, quale
previsto dalla normativa nazionale, sia giustificato dall’esistenza di elementi
concreti relativi in particolare all’attività di cui trattasi e alle condizioni
del suo esercizio.
2) La clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo indeterminato deve
essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa nazionale, quale
quella controversa nella causa principale, la quale stabilisce che soltanto i
contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato non separati gli uni dagli
altri da un lasso temporale superiore a 20 giorni lavorativi devono essere
considerati «successivi» ai sensi della detta clausola.
3) In circostanze quali quelle di cui alla causa principale, l’accordo quadro
sul lavoro a tempo determinato deve essere interpretato nel senso che, qualora
l’ordinamento giuridico interno dello Stato membro interessato non preveda, nel
settore considerato, altra misura effettiva per evitare e, nel caso, sanzionare
l’utilizzazione abusiva di contratti a tempo determinato successivi, il detto
accordo quadro osta all’applicazione di una normativa nazionale che vieta in
maniera assoluta, nel solo settore pubblico, di trasformare in un contratto di
lavoro a tempo indeterminato una successione di contratti a tempo determinato
che, di fatto, hanno avuto il fine di soddisfare «fabbisogni permanenti e
durevoli» del datore di lavoro e devono essere considerati abusivi.
4) Nell’ipotesi di tardiva attuazione nell’ordinamento giuridico dello Stato
membro interessato di una direttiva e in mancanza di efficacia diretta delle
disposizioni rilevanti di quest’ultima, i giudici nazionali devono nella misura
del possibile interpretare il diritto interno, a partire dalla scadenza del
termine di attuazione, alla luce del testo e della finalità della direttiva di
cui trattasi al fine di raggiungere i risultati perseguiti da quest’ultima,
privilegiando l’interpretazione delle disposizioni nazionali che sono
maggiormente conformi a tale finalità, per giungere così ad una soluzione
compatibile con le disposizioni della detta direttiva.