Nell’annuario delle politiche pubbliche l’anno 2011 sarà certamente ricordato come un anno di crisi, tagli e sacrifici, se non altro perché lo Stato è stato costretto a bussare più di una volta alla porta degli italiani non certo per augurare nuovi propositi ma per chiedere contributi straordinari alla nota causa comune di ridurre l’indebitamento pubblico contrastandone i processi regressivi.
Il 2011 sarà però ricordato anche per un fatto di inedita gravità
istituzionale. Dopo tante polemiche e tanti tentativi andati a vuoto,
sull’Istituzione Provincia è finalmente calato il sipario (rectius, the
end). Il decreto legge n. 201 del 6/12/2011, convertito nella legge n.
214 del 22/12/2011 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 300 del 27/12/2011, ha infatti introdotto nell’ordinamento il
percorso terapeutico previsto per quelle Istituzioni giunte allo stadio
terminale, così eguagliando quel primato che solo il fascismo era
riuscito a conquistare.
Sul perchè sia accaduto tutto ciò se ne potrà anche parlare nelle aule
universitarie in un mix didattico di storia, diritto, scienza della
politica e sociologia, ma pensare di trovare oggi un filo logico, una
ragione giustificatrice, una motivazione plausibile è lavoro
decisamente perso. Non sono infatti bastati tutti i documenti prodotti
dall’Unione delle Province Italiane sul paventato risparmio, le
ricerche demoscopiche e le analisi del Censis, dell’Istat, del Formez,
lo studio dell’Università Politecnica delle Marche del 2008, il recente
studio dell’Università Bocconi sul riassetto delle Province. Non sono
bastate neanche le recentissime riflessioni della dottrina
opportunamente raccolte in un’unica iniziativa editoriale , così come
non è bastata la “tavola rotonda” promossa il 12 dicembre scorso dalla
Provincia Regionale di Enna nel tentativo disperato di far ragionare,
al netto di pregiudizi e slogan, esponenti della politica, delle
istituzioni e del mondo accademico.
E’ prevalsa la “linea Barabba”, metodo pilatescamente scelto da una
debole classe politica che si è arresa di fronte alle spinte
demagogiche dell’antipolitica. Hanno vinto, tra gli altri, gli
editoriali della nota coppia giornalistica Stella-Rizzo e della
trasmissione radiofonica “Zapping” di Aldo Forbice che, attraverso un
organizzato martellamento comunicativo, sono riusciti a falsare la
realtà contaminando l’opinione pubblica già accecata dai nemici della
“casta”.
E’ stato facile, nel contesto di un’emergenza economica e finanziaria,
in cui tutti sono chiamati al sacrificio, buttare nell’arena
quell’anello debole della catena istituzionale che prima e più degli
altri avrebbe mostrato il tanto atteso e spettacolare “sangue”, facendo
godere sugli spalti dell’antipolitica tutti coloro che, con la “bava in
bocca”, puntano l’indice verso, pensando, ingenuamente, di determinare
le sorti e il futuro degli altri. Niente di più errato e di più
scorretto, ma sarà la storia a trarne le conclusioni, adesso è troppo
tardi per dire “aprite gli occhi” e troppo presto per dire “avevamo
ragione”.
Non ci resta che prenderne atto, anche perché alcuni Ministri del
Governo Monti hanno già fatto i loro programmi di governo senza tenere
conto delle Province. Fabrizio Barca, Ministro per la Coesione
territoriale, in un suo recente intervento sul Sole 24Ore ha annunciato
“il metodo del confronto, fra tutti i soggetti, interni ed esterni al
territorio (…) la costruzione di coalizioni orizzontali (fra Comuni,
sistemi di imprese, cittadini organizzati) e verticali (fra livelli di
Governo)” . Fra questi attori mancano le Province, sarà un lapsus
freudiano?
Ecco perché l’ennesima arringa, per quanto argomentata, sul rapporto
Provincia/Territorio ovvero sul rapporto Provincia/Costi sarebbe
ultronea e comunque tardiva. L’interlocutore, infatti, non è più il
legislatore, né tanto meno la “politica”, atteso che quest’ultima ha
mostrato manifestamente non solo i propri limiti ma anche la volontà di
procedere “a prescindere” sulla via intrapresa dell’espunzione
dall’ordinamento dell’Istituzione Provincia.
Non ci resta che appellarci all’unico Organo dello Stato chiamato ad
assicurare la correttezza dei rapporti interni alle Istituzioni di
rango costituzionale, preso atto che anche il Presidente della
Repubblica, che pure in questo periodo è stato elogiato dagli alleati
europei per avere tracciato la “Ragion di Stato” e gli orizzonti del
nuovo Governo Monti, ha pensato di “glissare” sull’argomento. E’ la
Corte Costituzionale il nostro interlocutore, ovvero il Giudice delle
leggi, quell’Organo dello Stato che in più occasioni, nella storia
repubblicana, ha dimostrato di essere immune dalle pressioni che
puntualmente le arrivano dal “sistema”. Alla Corte Costituzionale si
chiede un intervento che, nel caso in specie, sia immune non solo dalla
“politica” ma soprattutto dall’”antipolitica”, vista la forza
plebiscitaria che, almeno su questa vicenda delle Province, ha
dimostrato di avere.
E però tale intervento, in assenza del controllo preventivo di
costituzionalità, invece previsto in altri paesi europei, non potrà
arrivare se non nel contesto di una procedura incidentale che dovrà
essere promossa dal cosiddetto giudice a quo. Così come è da escludere
l’ipotesi di un accesso diretto al contenzioso costituzionale sia
dell’Unione delle Province Italiane , trattandosi di un’associazione di
diritto privato non “…competente a dichiarare definitivamente la
volontà di un potere dello Stato per la delimitazione di una sfera di
attribuzioni determinata da norme costituzionali” , che delle medesime
Province. In proposito va evidenziato che le pur rilevanti modifiche
introdotte dalla legge costituzionale n. 3/2001, non comportano
un’innovazione tale da equiparare pienamente tra loro i diversi
soggetti istituzionali che pure tutti compongono l’ordinamento
repubblicano, così da rendere omogenea la stessa condizione giuridica
di fondo dello Stato e delle Regioni per l’accesso diretto alla Corte
Costituzionale.
Ciò significa che la legge produrrà inevitabilmente i suoi effetti
giuridici, incurante dei vizi di costituzionalità di cui è
verosimilmente affetta fin quando, ammesso che non sia troppo tardi, la
Corte Costituzionale si pronunci sulla legittimità costituzionale di
siffatto impianto legislativo. Corollario di questo percorso di non
breve periodo è che, fuori dall’auspicata ipotesi di ricorso diretto
alla Corte a cura delle Regioni , le Province dovranno impugnare al Tar
i singoli atti amministrativi attuativi delle disposizioni di legge che
Stato e Regioni adotteranno nell’ambito delle rispettive competenze,
chiedendo al citato giudice a quo di sollevare la questione di
costituzionalità per la rilevanza della medesima ai fini del giudizio
amministrativo e per la non manifesta infondatezza delle ragioni
argomentate.
Cioè, in sostanza, con tali disposizioni il legislatore mira al cuore
della Provincia demolendone lo status di ente territoriale di governo,
cioè di ente a competenza generale. Chiaro è il progetto prefigurato,
quello di espungere definitivamente dalla Costituzione questo tipo di
ente intermedio per lasciare posto ad un non precisato ente locale
de-costituzionalizzato preposto alla cura di interessi pubblici di cui
oggi si sconosce la collocazione istituzionale. La tacita verità è che
le norme contenute nella presente articolazione normativa rappresentano
la prima tappa del progetto, mentre quelle contenute nel disegno di
legge costituzionale approvato dal Governo Berlusconi il 13/09/2011
rappresentano la seconda ed ultima tappa del più ambizioso processo di
soppressione delle Province.
Sbaglia quindi chi pensa, ingenuamente, che le Province continueranno
ad esistere perché un ente privo di autonomia politica, privo di quella
rappresentanza esponenziale delle comunità interessate e privo di
quelle funzioni fondamentali, ovvero proprie, che legano l’istituzione
al cittadino secondo il principio no taxation without representation
non solo non è un ente territoriale di governo, ma non è neanche un
modo corretto e funzionale di essere dei Comuni, atteso che in
discussione non è la funzione o la dimensione del livello istituzionale
ma la qualità dell’azione di governo affidata all’individuato ente.
Peraltro, l’esperienza in materia di gestione associata di servizi di
area vasta da parte dei Comuni conferma tale affermazione. Basti
pensare all’esito delle autorità d’ambito territoriale ottimale per la
gestione dei rifiuti e delle risorse idriche prima introdotte e poi
espunte dal medesimo legislatore per accertata inadeguatezza del
relativo modello istituzionale.
Orbene, non potendo, per i motivi su indicati, ri-argomentare le
questioni sottese al rapporto Provincia/Territorio e Provincia/Costi
non ci resta che illustrare alcuni dei limiti che le disposizioni di
legge che ci occupano presentano sotto il profilo sistematico e
costituzionale, non certo per fornire suggerimenti alla suprema Corte
ma per continuare a dare il nostro contributo alla formazione di quella
“cittadinanza competente” che mantiene “cocciutamente” la
responsabilità di sensibilizzare l’opinione pubblica per una
“rimotivazione collettiva” , atteso che sono l’elites che “…risultano
determinanti nel bene e nel male” resistendo alle forze
disgregatrici e difendendo le Istituzioni.
Preliminarmente va evidenziata l’inidoneità dello strumento legislativo della decretazione d’urgenza per introdurre interventi così invasivi nell’architettura del sistema delle autonomie locali, attesa l’assenza dei presupposti di necessità ed urgenza richiesti dall’art. 77 della Costituzione. Presupposti che mancano per espressa ammissione del Governo Monti che, relativamente agli aspetti della finanza pubblica, attorno alla quale ruota la genesi del decreto Salva-Italia, nella parte dedicata alle Province, non omette di evidenziare che “il risparmio di spesa associabile al complesso normativo in esame – 65 milioni di euro lordi – è destinato a prodursi dal 2013 e peraltro in via prudenziale non viene considerato in quanto verrà registrato a consuntivo” . Né tale vizio di costituzionalità può ritenersi sanato con la conversione in legge del decreto-legge, poiché tutto il meccanismo della procedura d’urgenza affidata al Governo si fonda su un potere legislativo di tipo derogatorio rispetto all’ordinaria funzione legislativa solennemente affidata dalla Costituzione al Parlamento (art. 70) e come tale non suscettibile di interpretazione estensiva.
Inoltre il Governo, attraverso la decretazione d’urgenza è intervenuto
su una materia, qual’è certamente quella in questione, sottratta alla
sua disponibilità. L’art. 14 della l. n. 400/88 ha espressamente
chiarito che non possono formare oggetto di decretazione d’urgenza da
parte del Governo le materie previste dall’art. 72, comma 4, della
Costituzione, tra le quali sono incluse le norme di carattere
costituzionale o elettorale. In questo senso va subito respinta
l’eventuale eccezione dell’assenza di norme a contenuto costituzionale,
in considerazione che l’artificio legislativo di mantenere solo
formalmente in vita il contenitore Provincia non può reggere di fronte
alla sostanziale opera demolitoria di un Ente a valenza costituzionale
contenuta nelle disposizioni censurate. Dello stesso avviso è la
dottrina secondo cui “Si potrebbe dibattere se le norme statali in
questione violino il dettato formale della Costituzione, quello che
possiamo dire è che sicuramente ne violino lo <<spirito>>”
.
La tecnica legislativa utilizzata è delle peggiori perché introduce disposizioni normative su argomenti già ampiamente disciplinati da leggi precedenti senza alcuna avvertenza di coordinamento. Non si comprende infatti se alcune disposizioni vanno coordinate con quelle esistenti o si pongono in modo alternativo e/o sostitutivo secondo il principio della successione cronologica delle leggi. Già con Circolare del 24/02/1986 n. 1.1.26/10888.9.68 la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nell’auspicare un processo di miglioramento qualitativo della produzione legislativa attraverso un affinamento ed una omogeneizzazione della tecnica di formulazione dei testi normativi, aveva scoraggiato le modifiche implicite o indirette di atti legislativi vigenti, privilegiando la modifica testuale della massima ampiezza possibile (“novella”). Nella medesima Circolare veniva scoraggiata altresì la tecnica delle abrogazioni implicite, sollecitando quanto più possibile forme di abrogazione esplicita.
Orbene, il comma 14 dell’art. 23 della l. n. 214/2011 così recita:
“Spettano alla Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo e di
coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti
indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze”. Detta disposizione collide non poco sia con l’art. 19 del
TUEL (d.lgs. n. 267/2000) che attribuisce alle Province le funzioni
amministrative di interesse provinciale che riguardano vaste zone
intercomunale o l’intero territorio provinciale in dieci settori, che
con la legge sul Federalismo fiscale n. 42/2009 che qualifica come
“fondamentali” le funzioni generali di amministrazione, di gestione e
di controllo delle Province. Ma per tutte queste funzioni il
legislatore sembra avere previsto “il grande rientro”. Il comma 18 del
medesimo art. 23 prevede infatti che "Fatte salve le funzioni di cui al
comma 14, lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le
rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 30
aprile 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle
Province, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse
siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. In caso di mancato
trasferimento delle funzioni da parte delle Regioni entro il 30 aprile
2012, si provvede in via sostitutiva, ai sensi dell'articolo 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131, con legge dello Stato". Quindi
prepariamoci ad una grande operazione legislativa ed amministrativa di
Stato e Regioni volta a fare rientrare tutte quelle funzioni
amministrative nel tempo trasferite e/o attribuite alla Provincia. Come
non condividere lo stupore dei primi commentatori su questa fantasiosa
idea del legislatore .
Secondo il noto criterio cronologico della successione delle leggi
saremmo infatti in presenza di un’abrogazione implicita di quelle parti
del TUEL in contrasto con la novella legge (e col suo progetto!?),
lasciando in vita ed all’interprete la sola esigenza di coordinamento
del citato 2° comma dell’art. 19. Infatti la nuova disposizione,
nell’attribuire alla Provincia “esclusivamente” le funzioni di
indirizzo e di coordinamento, esclude implicitamente le precedenti
funzioni ad essa espressamente assegnate per singolo settore.
L’unica funzione prevista dal TUEL in capo alle Province che potrebbe
ritenersi salva, perché compatibile con le novelle disposizioni, rimane
pertanto quella contenuta al 2° comma dell’art. 19 che, nei settori
economico, produttivo, commerciale, turistico, sociale, culturale e
sportivo, rimanda ad un’attività di collaborazione e coordinamento di
programmi ed attività dei Comuni.
In disparte la discutibile tecnica utilizzata dal legislatore per le ragioni già illustrate, una considerazione di merito concerne i rapporti gerarchici tra le fonti normative in discussione. Siamo infatti in presenza di norme primarie che ben possono essere modificate, sostituite ovvero abrogate dal medesimo legislatore ordinario. Tuttavia andrebbe in questa sede indagata meglio la portata normativa del TUEL, che certamente viene introdotto nell’ordinamento attraverso una norma primaria ma che, secondo una scala gerarchica a maglie più strette, si trova ad un gradino decisamente più alto di un’ordinaria legge approvata dal Parlamento. Siamo infatti in presenza di una norma, che “metabolizzando” la precedente legge di riforma delle autonomia locali n. 142/90, attua per la prima volta il principio di valorizzazione e promozione dell’autonomia locale contenuto nell’art. 5 della Costituzione. Trattandosi, quindi, di una norma attuativa di una previsione costituzionale, si ritiene che la stessa operi ad un livello superiore a quello della legge statale . La Corte di Cassazione , evidenziando la portata innovativa del TUEL, ha affermato che tale legge ha profondamente inciso nei rapporti tra fonti normative e statali e locali.
E, sul piano della coerenza ordinamentale, come non evidenziare altresì la portata innovativa delle leggi Bassanini (legge n. 59/97 e d.lgs. n. 112/98) che in applicazione dell’art. 128 della Costituzione hanno trasferito alle Province un vasto ventaglio di funzioni amministrative. La legge n. 59 del 1997 contiene infatti un’ampia delega al Governo per l'attuazione, fra l'altro, di un organico disegno di ulteriore decentramento di funzioni (dopo quello realizzato, per quanto riguarda le Regioni, e sempre per via di legislazione delegata, in base all'art. 17 della legge n. 281 del 1970 e successivamente, con criteri meno restrittivi, in base all'art. 1 della legge n. 382 del 1975), comportando l'impiego, da parte del legislatore delegato, di tutta la gamma di strumenti costituzionalmente ammessi per il decentramento delle funzioni, dal trasferimento di nuove funzioni amministrative alle Regioni nelle materie di cui all'art. 117 della Costituzione (utilizzando i margini di flessibilità insiti nella definizione legislativa delle materie elencate dalla Costituzione), alla delega alle Regioni di funzioni in altre materie, alla attribuzione di funzioni agli enti locali.
Incoerente si profila la scelta del legislatore statale anche in
rapporto con il sistema del Federalismo fiscale introdotto
nell’ordinamento con la l. n. 42/2009 in attuazione dell’art. 119 Cost.
ed in particolare con i principi ed i criteri direttivi concernenti il
finanziamento delle funzioni fondamentali delle Province che incrociano
inevitabilmente il pluralista disegno istituzionale. Infatti la
prospettiva disegnata è quella di favorire un processo di
razionalizzazione delle competenze e delle funzioni amministrative in
capo ai soggetti istituzionali che, sulla base dei principi di
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, sono, più di altri, in
grado di esercitarle. Secondo questa prospettiva condivisibile è
l’affermazione secondo cui “il senso complessivo del percorso avviato
nel 2009 è proprio quello della predisposizione di un meccanismo di
responsabilizzazione degli enti territoriali nel reperimento e
nell’impiego delle risorse finanziarie” . In tale contesto, si profila
la violazione del principio di unicità per la non chiarezza della
ripartizione funzionale, per l’assenza di responsabilizzazione degli
amministratori e per la mancata ripartizione delle risorse finanziarie,
atteso che “Il principio presente nella legge n. 59 del 1997, non è
stato costituzionalizzato, ma lo si può considerare implicitamente
compreso in quello di sussidiarietà” .
Incomprensibile diventa quindi l’attività del legislatore che da
qualche anno ha avviato un processo centripeto di semplificazione
istituzionale nei settori cruciali delle risorse idriche e dei rifiuti.
La gestione sovra comunale in tali settori non è venuta meno a
seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 2, comma 186-bis, della
legge n. 191/2009, come introdotto dall’articolo 1, comma 1-quinquies,
del d.l. 2/2010, convertito con la legge n. 42/2010. Detta
disposizione, infatti, nel prevedere la soppressione delle Autorità di
Ambito, dispone che, entro un anno , “le regioni attribuiscono con
legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. In tale
modo, “Il legislatore statale non ha voluto senz’altro ripudiare la
scelta di gestire il servizio in un ambito sovraccomunale, ma soltanto
consentire una ricollocazione delle funzioni (…) secondo le diverse
esigenze dei territori e delle collettività regionali, prevedendo
comunque (evidentemente, per ragioni di contenimento della spesa)
l’eliminazione di un’entificazione autonoma del soggetto titolare delle
funzioni” . Chiaro l’intento del legislatore statale nell’indurre le
Regioni a trasferire tali competenze all’ente locale di livello
provinciale. Ora, come farà, ad esempio, la Regione Campania che con
l.r. n. 4/2008 ha affidato le funzioni in materia di organizzazione,
affidamento e controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti
alle Province? A quale ente andranno attribuite dette funzioni visto
che il livello comunale non sembra idoneo ad assicurare una gestione
integrata e che gli ATO vanno soppressi?
L’azione del legislatore con la quale si attribuiscono alla Provincia le sole funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività dei Comuni, nelle materie indicate con legge statale o regionale secondo le rispettive competenze, non è altro che un artificio, un raggiro, un abbindolamento normativo per mantenere solo formalmente in vita un ente locale al quale è stato notificato “il foglio di via” (rectius, espunzione) dall’ordinamento costituzionale. Non si comprende infatti in cosa possa consistere la funzione di indirizzo e coordinamento verso un altro livello istituzionale, quello comunale, che non è affatto sotto ordinato a quello provinciale per espressa volontà equi ordinatrice della Costituzione (art. 114). In un contesto ordinamentale in cui il principio di “sussidiarietà responsabile” da un lato e la spettanza al Comune di tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio comunale dall’altro, orientano le politiche pubbliche locali secondo il criterio della competenza, deve ritenersi azzardato ipotizzare che il ruolo del Comune possa essere confinato nell’ambito della mera attuazione di scelte precostituite dalla Provincia nell’esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. Invero, il nostro ordinamento conosce tale funzione ma nell’ambito del rapporto gerarchico tra le fonti del diritto (tra leggi cornice e leggi regionali in materie a competenza concorrente), ovvero, nel contesto della pubblica amministrazione, tra le amministrazioni a struttura gerarchica, all’interno delle quali la sede centrale indirizza e coordina le sedi periferiche.
Anche con l’esperienza della pianificazione territoriale di area vasta,
contemplata dall’art. 15, comma 2, della legge n. 142/90 poi sostituito
dall’art. 20, comma 2 del TUEL, è stato infatti affermato dalla
giurisprudenza che “l’intervento amministrativo della Provincia potrà
avvenire solo nei confronti di quegli atti che pur essendo stati posti
in essere da altri enti, hanno un oggetto rientrante nelle competenze e
attribuzioni della Provincia, non suscettibile al tempo stesso, di
porsi in contrasto con la riconosciuta affermata autonomia normativa di
altri enti” , atteso che le esigenze di tutela e salvaguardia delle
autonomie locali, costituzionalmente garantite dall’art. 5 della
Costituzione e formalmente attuate con la legge n. 142/90 prima e dal
TUEL dopo, trovano riconoscimento nell’affermazione dell’autonomia
normativa e regolamentare in capo ai Comuni.
Inoltre, ammesso che il legislatore statale/regionale possa stabilire,
in questi termini e con questa temerarietà, quali funzioni fondamentali
attribuire alle Province e, di converso, quali funzioni togliere in
forza dell’art. 117, comma 2°, lett. p) della Cost., tale sorte non può
essere riservata anche alle funzioni proprie, cioè a quelle funzioni
storicamente esercitate dall’ente intermedio perché dotate di mirata
copertura costituzionale. L’art. 118, comma 2°, della Cost. stabilisce
infatti che “I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”. In tale
contesto la Corte Costituzionale, pur negando che possa distinguersi
fra le “funzioni fondamentali”, di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera p), e le “funzioni proprie” degli enti locali, di cui all’art.
118, secondo comma, Cost. , e che il mancato riferimento, da
parte del legislatore, alle funzioni proprie della Provincia non
implica il disconoscimento dell’esistenza di un nucleo di funzioni
intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia degli
enti locali sancito dall’art. 5 Cost , non ha escluso la utilità del
criterio storico “per la ricostruzione del concetto di autonomia
provinciale e comunale”, circoscrivendone l’utilizzabilità “a
quel nucleo fondamentale delle libertà locali che emerge da una lunga
tradizione e dallo svolgimento che esso ebbe durante il regime
democratico” . Può, invero, pacificamente ritenersi che siffatta
posizione, costituzionalmente qualificata, sia anche funzionale alla
migliore tutela delle prerogative di cui godono le Province, tra le
quali vi è certamente il riconoscimento di un “diritto” all’integrità
del proprio territorio (inteso come elemento costitutivo e identitario
di qualunque categoria di enti in cui si articola la Repubblica ai
sensi dell’art. 114 Cost.), della relativa popolazione (art. 133 Cost,)
e delle funzioni proprie (art. 118 Cost.).
Nel caso in specie, occorre molta fantasia per ritenere che la sola ed
“esclusiva” funzione di indirizzo e coordinamento possa rappresentare
quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al
riconoscimento del principio di autonomia della Provincia richiesto
dalla Costituzione ed individuato dallo Stato ai sensi dell’art. 117.
In tale contesto è veramente difficile pensare che una norma, per
quanto caratterizzata da elementi riconducibili alle emergenziali
esigenze di coordinamento e finanza pubblica, possa d’emblée sortire i
prefigurati effetti demolitori contenuti nelle fondamentali leggi di
riforma del sistema delle autonomie locali, considerato altresì che una
tanto arbitraria configurazione del nuovo ente intermedio farebbe torto
alla ragionevolezza di qualunque sistema giuridico.
I commi 15,16,17 e 20 dell’art. 23 disciplinano la forma di governo della nuova Provincia e, in coerenza col disegno criminoso, mirano a depotenziare la governance innestando un elezione mediata sia per il Presidente della Provincia che per i Consiglieri Provinciali. In sostanza il legislatore “scardina” la conquista dell’elezione diretta dell’organo monocratico introdotta nell’ordinamento degli enti locali con la legge n. 81/93 e prevede che il Presidente sia eletto da un Consiglio Provinciale i cui componenti, a loro volta, sono designati dai Comuni ricadenti nel territorio della stessa con modalità non ancora stabilite.
Sotto il profilo della governance, appare evidente che il sistema è
annoverabile tra quelli di 2° grado, atteso che la nuova Provincia è
espressione dei comuni che, invece, essendo enti di governo locale
continuano a godere di un rapporto di fiducia diretta ed esponenziale
con le comunità amministrate. E, in questa prospettiva, non desta
alcuna meraviglia che gli organi di governo siano espressione dei
Comuni e non della società civile. Infatti, “Il carattere
rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti
territoriali è strumento essenziale dell’autonomia, cui hanno riguardo
gli artt. 5 e 128 della Costituzione. Non può ritenersi, invero, che
quei principi non possano osservarsi, anche in caso di elezioni di
secondo grado e, conseguentemente, non può escludersi la possibilità di
siffatte elezioni, che, del resto sono prevedute dalla Costituzione
proprio per la più alta carica dello Stato (art. 83)” .
Se però, un siffatto sistema di governance non presenta alcun vizio di
costituzionalità, essendo riconosciuta allo Stato tale competenza (art.
117, comma 2, Cost.), sul piano funzionale e della coerenza
istituzionale i rilievi sono numerosi. Infatti l’impatto
sull’ordinamento locale dopo 152 anni di sedimentazione di un
modello fondato sulle Province sarebbe traumatico. In disparte il fatto
che l’abolizione di organi di governo direttamente eletti produrrebbe
risparmi assai limitati e costituirebbe solamente un pericoloso vulnus
per la legittimazione democratica delle Istituzioni locali; nelle
future Province verrebbe infatti azzerato il confronto tra le forze
politiche, essendo potenzialmente possibile avere un Consiglio
Provinciale composto da rappresentanti dei Comuni di omogenea
estrazione politica.
Del resto, “E’ difficilmente negabile che la scelta popolare diretta
del Capo dell’esecutivo non mediata dai partiti…instaura circuiti di
legittimazione e di responsabilità politica in qualche misura autonomi,
e quindi conduce ad una più marcata personalizzazione della politica ed
alla valorizzazione del ruolo delle istituzioni a scapito di quello
delle forze politiche” . Ancora, sull’importanza della funzione
elettiva degli organi della Provincia, è stato già detto che “Matura
quindi la natura di ente elettivo rappresentativo, perché ci si
convince sempre più che non c’è capacità di governo senza
rappresentanza eletta, senza rendere conto agli elettori di come si
governa” .
Il modello elettivo del sistema di governance di qualsiasi
organizzazione pubblica ha refluenze anche sul grado di partecipazione
del cittadino al processo di costruzione della decisione pubblica
locale. Il ruolo della partecipazione dei cittadini alle articolazioni
territoriali del potere pubblico può subire oscillazioni in relazione
al concreto riparto di competenze stabilito, “ma deve, (ovunque)
mantenere il medesimo significato e la medesima
<<dignità>>” .
Al comma 15 dell’art. 23 il legislatore prevedendo che gli organi di governo della Provincia sono il Consiglio Provinciale e il Presidente della Provincia - la cui durata in carica è mantenuta in cinque anni – sopprime, implicitamente, l’organo esecutivo della Giunta previsto dagli artt. 46, 47 e 48 del TUEL. Rispetto alle altre disposizioni questa sembra la più logica atteso che mantenere in vita tre organi (Presidente, Giunta e Consiglio) per esercitare solo una funzione di indirizzo e coordinamento delle attività comunali non avrebbe avuto veramente senso. Meno logico è non avere pensato a quale organo affidare le competenze attribuite dal TUEL alla Giunta che, oltre all'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, è competente in tutte le altre materie non espressamente attribuite ad altri Organi stante il potere residuale generale ad essa riconosciuta.
Per la verità è discutibile anche la permanenza di un Consiglio
Provinciale così configurato; in disparte il silenzio del legislatore
sulle competenze da attribuire, non si comprende infatti quali atti
d’indirizzo politico possa esprimere un’assemblea priva di autonomia
politica. Né è facilmente ipotizzabile che il Consiglio Provinciale
possa esercitare una funzione di indirizzo politico nei confronti del
Presidente della Provincia chiamato, a sua volta, ad esercitare la
novella funzione di indirizzo e coordinamento sulle attività dei Comuni
del comprensorio. Peraltro, che il legislatore non abbia tanta
considerazione del nuovo organo consiliare lo si evince dal successivo
comma 16 dedicato al numero dei componenti. Detta disposizione così
recita: “Il Consiglio Provinciale è composto da non più di dieci
componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel
territorio della Provincia. Le modalità di elezione sono stabilite con
legge dello Stato entro il 30 aprile 2012”. Orbene, senza ritornare nel
merito della questione sottesa al sistema di 2° grado utilizzato,
appare verosimile prefigurare uno scenario di futuri Consigli
Provinciali i cui componenti, scelti “ovviamente” nel numero massimo di
dieci, risultino privi di adeguata rappresentatività politica. Se
infatti “è ancora vero” che in un ordinamento plurale come quello
italiano la sovranità appartiene al popolo, che la esercita per il
tramite di Istituzioni governate da propri rappresentanti
democraticamente eletti, è impensabile che il legislatore possa
consentire al Consiglio Provinciale di una Provincia di Roma, che copre
più di 4 milioni di abitanti, di avere designati lo stesso numero di
componenti del Consiglio Provinciale di Asti, che copre appena 220 mila
abitanti, senza incorrere nella violazione dell’art. 3 Cost., per la
disparità della disciplina introdotta.
Evidente, anche in questo caso, è l’obiettivo, cioè quello di
consentire alle Province di parlare “invano” di tutto e di più senza
incidere sulle decisioni pubbliche del territorio e comunque fino al
programmato spegnimento dei “microfoni”.
Per tentare di valutare con maggiori ed orientati strumenti interpretativi la conformità costituzionale dell’articolato delle disposizioni in questione, illuminante appare la sentenza della Corte Costituzionale secondo cui “La Costituzione conferisce al legislatore statale, ai fini della realizzazione del disegno complessivo di autonomia ispirato ai principi di cui all'art. 5, sia il potere-dovere di regolare per ogni ramo della pubblica amministrazione "il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni" ai sensi dell'art. 118, primo comma (VIII disp. trans. e fin., secondo comma); sia il potere di "delegare alla Regione l'esercizio di altre funzioni amministrative" (art. 118, secondo comma); sia, infine, quello di attribuire direttamente alle Province, ai Comuni e agli altri enti locali le funzioni amministrative "di interesse esclusivamente locale" nelle materie di spettanza regionale (art. 118, primo comma), e più in generale di determinare le funzioni di Province e Comuni con le "leggi generali della Repubblica" che fissano i principi della loro autonomia (art. 128). Nell'esercizio di questi poteri il legislatore statale gode di spazi di discrezionalità: così nello scegliere le materie in cui delegare alle Regioni ulteriori funzioni; nell'individuare direttamente le funzioni di interesse esclusivamente locale attribuite agli enti locali o nel demandare invece alla Regione, nell'esercizio della sua potestà legislativa e anche in attuazione del principio del "normale" esercizio decentrato delle funzioni amministrative della medesima (art. 118, terzo comma), il compito di identificare specificamente la dimensione dei relativi interessi "in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio", come ad esempio si esprime l'art. 3, comma 2, della legge n. 142 del 1990 sull'ordinamento delle autonomie locali; o ancora nell'individuare le esigenze e gli strumenti di raccordo fra diversi livelli di governo per un esercizio coordinato delle funzioni o per attuare la cooperazione nelle materie in cui coesistano competenze diverse”.
La Costituzione sembra quindi riconoscere al legislatore statale una
discrezionalità piena in materia, tuttavia per rispondere compiutamente
al quesito bisogna leggere con attenzione la seconda parte della
medesima sentenza, allorquando il Giudice delle leggi afferma che “Ciò
che rileva dal punto di vista costituzionale é che non siano violate le
sfere di attribuzioni garantite alle Regioni, nonchè, a livello di
principio, a Comuni e Province, dalle norme costituzionali, e più in
generale che la disciplina del riparto di competenze e dei rapporti fra
Stato, Regioni ed enti locali sia in armonia con le regole e i principi
derivanti dalle stesse norme costituzionali. La scelta, entro questi
limiti, di modelli di riparto di funzioni e di disciplina di rapporti
più nettamente ispirati al potenziamento del ruolo della Regione anche
per quanto attiene all'assetto delle funzioni degli enti locali, ovvero
invece alla determinazione diretta, con legge statale, di sfere di
attribuzioni amministrative degli enti locali, garantite a priori anche
nei confronti del legislatore regionale, rientra nell’ambito delle
legittime scelte di politica istituzionale, che possono volta a volta
avvalersi di questo o quello strumento apprestato in questo campo dalle
norme costituzionali, e che non hanno ragione di essere discusse in
questa sede, se non quando si tratti di verificare in concreto
l'osservanza dei limiti costituzionalmente imposti”. Più recentemente,
è stato affermato dalla medesima Corte Costituzionale che “ogni momento
della vita di un ente locale è devoluto dal legislatore costituzionale
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, con la conseguenza
che appare in re ipsa che siffatta devoluzione includa anche il momento
genetico basilare della istituzione stessa di un ente locale, nelle sue
componenti geografiche e personali, ivi compresa la fissazione del
numero minimo di abitanti” .
Corollario di queste autorevoli argomentazioni è che il legislatore statale, come anche quello regionale ad autonomia particolare, può (nei differenziati ambiti lasciati dalle disposizioni costituzionali), in presenza di esigenze di carattere generale, articolare diversamente i poteri di amministrazione locale, “con il limite della permanenza di almeno una sfera adeguata di funzioni” . La giurisprudenza della Corte Costituzionale è ferma nel sostenere che una disposizione come quella di cui all’art. 5 della Costituzione certamente impegna la Repubblica, e anche quindi le Regioni ad autonomia speciale, a riconoscere e a promuovere le autonomie, ed ha anche aggiunto che le leggi regionali possono bensì regolare l’autonomia degli enti locali, ma mai comprimere fino a negarla. Analogamente, si è ritenuto doveroso il “coinvolgimento degli enti locali infraregionali alle determinazioni regionali di ordinamento”, in considerazione “dell’originaria posizione di autonomia ad essi riconosciuta” .
L’assenza di una qualche forma preventiva di raccordo e/o concertazione istituzionale con gli enti locali coinvolge sia le Province, direttamente interessate dall’azione legislativa di degradazione, che i Comuni, verso i quali si rileva il silenzio del legislatore in merito a modalità organizzative e finanziarie connesse ai programmati trasferimenti di funzioni. Ne deriva una palese irragionevolezza, che si riverbera inevitabilmente sia sul principio di leale collaborazione tra le Istituzione della Repubblica che sull’autonomia finanziaria dei medesimi Comuni.
Nel perseguire il citato disegno “criminoso” il legislatore statale chiama in correità anche le Regioni. Il comma 18 dell’art. 23 stabilisce infatti che le Regioni, con propria legge, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, pena l’esercizio del potere sostitutivo dello Stato ai sensi dell’art. 8 della l. n. 131/2003.
Neanche le Regioni a statuto speciale sembrano risparmiate dal fornire
il proprio contributo. Il comma 20-bis dell’art. 23, aggiunto nella
seconda versione del decreto-legge n. 201, così recita: “Le regioni a
statuto speciale adeguano i propri ordinamenti alle disposizioni di cui
ai commi da 14 a 2° entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto. Le medesime disposizioni non si applicano per le
province autonome di Trento e Bolzano” .
Tuttavia, la disposizione normativa prevista per le Regioni a statuto
speciale presenta un vistoso vizio di costituzionalità, configurando un
intervento “a gamba tesa” verso una competenza legislativa che tali
Regioni esercitano in via esclusiva in forza dei rispettivi statuti,
soprattutto all’indomani della legge costituzionale n. 2/93 che estende
a tutti le Regioni ad autonomia differenziata il medesimo livello di
autonomia già riconosciuto alla Regione Sicilia in tema di ordinamento
degli enti locali.
Rinviando integralmente alle argomentazioni di cui al paragrafo
precedente in ordine ai profili d’incostituzionalità e ad uno specifico
approfondimento dedicato al caso siciliano , stimolato da questioni
analoghe contenute nel precedente decreto-legge n. 138 del
13/08/2011, possiamo qui aggiungere che la Regione ad autonomia
differenziata non è vincolata all’osservanza, come invece preteso
dall’odierno legislatore, di uno specifico modello istituzionale
analogo alla legislazione statale per disciplinare l’assetto degli enti
locali ma, come già affermato per la Regione Friuli-Venezia-Giulia,
“deve rispettare il principio autonomistico o – meglio ancora – tramite
le sue autonome determinazioni <<deve favorire la piena
realizzazione dell’autonomia degli enti locali>>” .
Invero, anche il termine del 31/12/2012, entro il quale trasferire ai
Comuni le funzioni delle Province, peraltro privo di sanzione nel caso
di inosservanza, più che essere considerato ordinatorio è da intendersi
alla stregua di una non vincolante “raccomandazione”.
Pertanto, sulla base delle argomentazioni illustrate nei paragrafi
precedenti, è da escludere che interventi normativi di portata così
invasiva, anche se inseriti nel contesto di una norma finanziaria,
possano annoverarsi tra i principi fondamentali dell’ordinamento
giuridico ovvero tra le norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica, né, tanto meno, tra i principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, attesa la più volte citata
ammissione sull’incertezza finanziaria contenuta nella relazione
tecnica governativa allegata al decreto legge n. 201 del
06/12/2011.
L’incostituzionalità di cui è verosimilmente affetta la disposizione
normativa in commento non esime anche le Regioni a statuto speciale
dalla opportunità/necessità di ricorrere alla Corte Costituzionale per
sentirsi confermare le proprie lagnanze. Interessante sarebbe infatti
conoscere il pensiero del Giudice delle leggi chiamato a sindacare il
novello impianto normativo in rapporto al principio di autonomia locale
contenuto sia nell’art. 5 della Costituzione che nell’art. 4, par. 4,
della “Carta europea delle autonomie locali”, ratificata dall’Italia
con la l. n. 439/1989, che nella “Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione Europea” incorporata nel Trattato (2010/C-2010).
In teoria, è anche possibile immaginare un sistema di “enti intermedi” costituito da proiezioni organizzative e funzionali degli enti locali necessari (Comuni), con i medesimi uffici delle soppresse province, atteso che forme di coordinamento intercomunale sono state sperimentate in quelle realtà che per l’assenza di un livello intermedio tra i comuni e la regione (o lo Stato) affidano ai “consorzi di comuni” i compiti di gestione di aree territoriali che comprendono diversi municipi (i syndicats de comune in Lussemburgo), ma l’esperienza ci dice che mettere d’accordo tra loro 20 o 100 comuni della stessa area per esercitare insieme delle funzioni è assai complicato, e non è detto costi meno che mantenere tali funzioni in capo ad enti territoriali autonomi come le attuali province. Infatti “i modelli associativi sopra descritti non risolvono sempre in modo convincente la questione fondamentale dei rapporti tra l’Ente associativo e le rispettive rappresentanze locali, soprattutto in sede di adozione delle scelte di governo” . Basti pensare alla recentissima esperienza dei consorzi e società d'ambito per la gestione integrata dei rifiuti che in Sicilia ha già maturato un debito di oltre un miliardo di euro, per il quale il Governo regionale è ancora impegnato ad accendere uno specifico mutuo bancario.
Secondo questo ragionamento è quindi certamente da respingere la
soluzione trovata dal legislatore atta a (ri)configurare le Province
quale proiezione istituzionale dei Comuni, con rappresentanza di 2°
grado, atteso che la perdita dello status di ente territoriale di
governo comporta un’indebita intromissione nell’originaria autonomia
organizzativa e funzionale delle Province, autonomia che è garantita
dagli artt. 5 e 128 della Costituzione non solo nei confronti dello
Stato e delle Regioni ad autonomia ordinaria, ma altresì nei confronti
delle Regioni ad autonomia speciale.
Di fronte a cotanta evidenza saremmo ancora una volta tentati di
pretendere una risposta su tutto ciò e di insistere ancora una volta
nel tentativo, inascoltato, di far comprendere all’opinione pubblica
prima, e ai “decisori” dopo, che costi della politica e costi della
democrazia non sempre sono due facce della stessa medaglia, ma forse è
più comodo trincerarsi dietro le parole dell’opera teatrale di
Pirandello: Così è (se vi pare).