REPVBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE
GIURISDIZIONALE
Sezione Quinta
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
(Sentenza 28 maggio 2004 n°3464)
sul ricorso n. 6977 del 2003, proposto dalla Azienda Unità Socio
Sanitaria Locale n. 15 del Veneto, rappresentata e difesa dall’avv. M.T.
contro
P.I., rappresentata e difesa da avv. G.P.P. ed elettivamente domiciliata presso l’avv. L.B.
l’Azienda Ospedaliera di Padova rappresentata e difesa dall’ avv. M.B. e S.D.M.., elettivamente
domiciliata presso il secondo in Roma, Via Confalonieri 5
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo
Regionale per il Veneto, Sez. III, 4 aprile 2003, n. 2274, resa tra le parti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Paggiaro Ilaria e dell’Azienda Ospedaliera di Padova;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 24 febbraio 2004 il consigliere Marzio Branca, e uditi gli avvocati Testa,
Prandstraller e Manzi per delega dell’avv. Di Mattia.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza in epigrafe è stato accolto il ricorso
proposto dalla sig.ra P.I. avverso il diniego opposto dalla Azienda USSL n. 15 del
Veneto alla domanda di rimborso delle spese sostenute per un intervento
chirurgico all’estero. La sentenza ha invece respinto la domanda di
risarcimento del danno.
Il TAR, respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione,
e affermato il difetto di legittimazione passiva dell’Azienda Ospedaliera di
Padova, e ha ritenuto che la domanda non potesse essere accolta perché non ne
sussistevano le condizioni, non avendo l’interessata avanzato
regolare domanda di autorizzazione e non essendosi inscritta nelle liste di attesa
presso strutture del Servizio Sanitario Nazionale.
Avverso la sentenza la Azienda
USSL ha proposto appello, chiedendone la riforma.
Si sono costituiti in giudizio la Sig.ra
P.I. e l’Azienda Ospedaliera per resistere
all’impugnazione.
Con ordinanza 23 agosto 2003 n. 3544 la Sezione ha accolto
la domanda di sospensione dell’efficacia della
sentenza appellata.
Alla pubblica udienza del 24 febbraio 2004 la causa veniva
trattenuta in decisione.
DIRITTO
Va esaminata in primo luogo l’eccezione di difetto di
giurisdizione disattesa dai primi giudici e riproposta in appello dall’Azienda
USSL. L’appellante sostiene che l’art. 33, comma 2, lett. e), del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, nell’attribuire alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a prestazioni di ogni genere, anche di natura
patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle
rese nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, “con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati”,
ha inteso riservare al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie
sorte tra il privato utente e il servizio sanitario nazionale.
Il TAR ha invece ritenuto che l’espressione “soggetti
privati” vada riferita agli erogatori privati delle
prestazioni sanitarie.
A sostegno della tesi l’Azienda allega la giurisprudenza
della Corte regolatrice (S.U. 9 agosto 2000 n. 558) secondo cui la
giurisdizione va individuata sulla base alla natura della posizione giuridica
tutelata, e poiché le prestazioni rese dal Servizio sanitario nazionale
costituiscono diritti soggettivi, la giurisdizione sulle relative controversie
spetta al giudice ordinario.
La giurisprudenza amministrativa (Cons.
St., Sez.
V, 31 luglio 2002 n. 4086; implicitamente, Sez. IV,
11 aprile 2003 n. 1931; Sez. V, 10 luglio 2003, n.
4115,) non condivide tale posizione in base a considerazioni che appaiono
persuasive, e che il Collegio crede di dover confermare.
A tale proposito va ribadito che
la attribuzione di determinate materie alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo produce ope legis il
superamento del criterio della natura della posizione giuridica fatta valere in
giudizio. E’ sufficiente ricordare al riguardo il
disposto di cui all’art. 30 del R.D. 26 giugno 1924 n. 1054, che esplicitamente effettua l’individuazione
della giurisdizione in base al criterio della materia, e assegna al giudice
amministrativo la tutela dei diritti soggettivi nelle materie di giurisdizione
esclusiva.
Sul piano sostanzialistico va poi osservato che l’esclusione dalla
giurisdizione amministrativa delle controversie intentate dagli utenti nei
confronti del servizio sanitario nazionale, e non solo quelle relative a prestazioni sanitarie erogate da privati, appare
contraddetta dalle espressioni difficilmente equivocabili usate dal
legislatore. Se le controversie incluse sono quelle relative
a “prestazioni” rese nell’ambito del servizio pubblico, l’esclusione non
può che riferirsi ad analoghi rapporti di utenza con erogatori qualitativamente
diversi sul piano soggettivo, dalle strutture del S.s.n.
L’appellante accenna, nella memoria conclusiva, ad una
sorta di ripensamento che sarebbe individuabile sul punto nella giurisprudenza
del Consiglio di Stato, e cita a tal fine la sentenza della Sez.
IV 30 giugno 2003 n. 3876. E’ lecito, tuttavia, dubitare dell’effettivo rilievo
della detta decisione nella fattispecie qui in esame, e non tanto perché uno
degli appellanti si doleva, in quel caso, dell’applicazione della tariffa
notarile per un determinato contratto, quanto per l’estraneità della materia
all’area dei pubblici servizi.
Se è vero, infatti,
che la sentenza si conclude con la declaratoria del
difetto di giurisdizione facendo leva dell’inciso limitativo, qui in
discussione, figurante nell’art. 33 , comma 2, lett. e) del d.lgs
n. 80 del 1988, nel corso della motivazione si espongono ragioni ostative al
giudizio di altra natura. Vi si
legge, infatti: “Il notaio effettivamente non eroga un servizio, ma certifica i
negozi giuridici e in tale opera garantisce il rispetto delle normative di
settore, così svolgendo una funzione rispetto alla quale i cittadini non
possono essere definiti né consumatori né utenti.”. E, più oltre: “Né è possibile confondere
l’idea di <<servizio>> in senso lato, in base alla quale anche le
massime cariche dello Stato svolgono un servizio in favore dei cittadini, con
la concezione tecnica del <<servizio pubblico>>, che si sostanzia
in attività che possono indifferentemente essere svolte da privati o da Amministrazioni
con un’offerta generale omogenea al pubblico molto diversa dall’attività
professionale resa dal notaio, calibrata sul singolo caso.”.
E’ per tale preminente ragione, quindi, che non poteva
parlarsi di giurisdizione esclusiva. La sentenza, tuttavia, adottando una
nozione ampia del concetto di servizio pubblico, fino a comprendervi le
prestazioni rese da privati omogenee a quelle rese dall’Amministrazione nelle
più diverse aree di utilità sociale, sembra avvalorare
l’opinione, accolta più sopra, che i “rapporti di utenza con soggetti privati” che qui interessano, siano
da individuare nelle prestazioni sanitarie rese da imprese private operanti nel
settore.
Con la conseguenza di includere nella giurisdizione
esclusiva anche le controversi connesse a prestazioni
rese dai privati accreditati con il S.s.n., così
salvaguardando l’unitarietà del settore sul piano della giurisdizione.
L’eccezione va dunque disattesa.
Viene poi impugnata la statuizione
relativa alla estromissione dal giudizio dell’Azienda Ospedaliera di Padova.
L’Ente era stato evocato in giudizio dalla ricorrente
perché, essendo investito della funzione
di Centro di riferimento regionale, ai sensi dell’art. 3 del d.m. 3 novembre 1989, per la disciplina di
otorinolaringoiatria, ha emesso il parere negativo sulla domanda
avanzata dall’appellata, tendente al rimborso delle spese per l’intervento
chirurgico di ”exeresi di angioma ossificante del
condotto uditivo interno destro” e per esame angiografico
eseguiti presso l’Ospedale Universitario di Zurigo.
Secondo l’appellante, per tale ragione all’Azienda
Ospedaliera di Padova doveva essere attribuita la paternità del provvedimento
da essa Azienda
USSL esternato, anche ai fini dell’onere
delle spese del giudizio.
Osserva il Collegio che può prescindersi
dalla suddetta doglianza perché l’appello è fondato nel merito.
La sentenza dei primi giudici, pur affermando di non voler
entrare nel merito di giudizi tecnici e medici non sindacabili, sembra ignorare
che il rimborso per spese sanitarie effettuate all’estero è
minutamente regolata, anche per quanto riguarda i casi di estrema
gravità ed urgenza, da disposizioni, sia pure di carattere regolamentare, che
si impongono all’Amministrazione, all’utente e al giudice.
Si afferma infatti che nella
specie la situazione di urgenza doveva
considerarsi provata, in conformità alla dichiarazione del sanitario svizzero,
specialista nel ramo, che ha eseguito l’intervento ma occorre far rilevare
che, invece, tale apprezzamento non è
stato condiviso dalle autorità sanitarie italiane, in applicazione della
normativa cui si è fatto cenno.
Va tenuto presente
che con il d.m. 30 agosto 1991 è stato
precisato che per ottenere il riconoscimento della comprovata eccezionale gravità ed urgenza della prestazione occorre
che il cittadino interessato a) si sia iscritto in
almeno due liste di attesa e che vi sia rimasto per un periodo superiore a
quello massimo previsto; b) abbia attivato la pratica per ottenere
l’autorizzazione al trasferimento per cure.
Tali adempimenti nella specie non sono stati osservati,
non potendo considerarsi idonea allo scopo la domanda avanzata quando la
paziente era già presso la struttura estera per gli esami preliminari.
L’affermazione, contenuta nella sentenza, che l’appellata avrebbe dimostrato “che nessuno dei centri italiani in grado
di operare potesse farlo con la necessaria tempestività”, invero, non appare
sorretta da alcun elemento di fatto.
L’unico principio di prova addotto è la trascrizione di un
messaggio di posta elettronica inviato alla Casa di cura “Piacenza” in data 1
agosto 2001, ma in data 30 luglio l’interessata era stata
già sottoposta a visita presso la struttura di Lugano e l’intervento già
programmato per il successivo 7 agosto.
La circostanza che non sia arrivata
la risposta e la disponibilità per un intervento immediato a Piacenza diventa
quindi irrilevante. Inoltre, le valutazioni espresse dal Centro di riferimento
di Padova in ordine alla possibilità di eseguire
l’intervento presso tre diverse strutture italiane, Bergamo e Legnano oltre Piacenza,
ed in tempi utili, non hanno formato oggetto di specifica contestazione.
L’appellata cita in memoria la decisione della Sezione n.
3175 del 2001, dalla quale si evincerebbe che la presenza di una determinata
prestazione nell’elenco di cui al dm. 24 gennaio 1990, costituirebbe motivo
sufficiente per ottenere il rimborso delle spese effettuate all’estero per la
prestazione medesima.
L’argomento è frutto di un evidente equivoco. Si tratta di elenchi di prestazioni di alta specializzazione per i
quali è ammesso il rimborso, ma la presenza nell’elenco non costituisce l’unica
condizione richiesta. L’art. 2, commi1, 3 e 4, del d.m.
3 novembre 1989 chiarisce che deve trattarsi di prestazione non ottenibile
tempestivamente in Italia e non ottenibile in forma adeguata alla particolarità
del caso, con esclusione di qualsivoglia automatismo.
In conclusione l’appello deve essere accolto.
La spese possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione
Quinta, accoglie l’appello in epigrafe e, per
l’effetto, in riforma della sentenza appellata, rigetta il ricorso di primo
grado;
dispone la compensazione delle spese;
ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 24 febbraio 2004.
Con l'intervento dei magistrati:
Emidio Frascione Presidente
Chiarenza
Millemaggi Cogliani Consigliere
Paolo Buonvino Consigliere
Cesare Lamberti Consigliere
Marzio
Branca Consigliere est.