La storia infinita delle IIS per i doppi pensionati: la Corte Costituzionale si fa Sibilla, ma indovina la mossa (commento alla ordinanza C

La storia infinita delle IIS per i doppi pensionati: la Corte Costituzionale si fa Sibilla, ma indovina la mossa - (commento alla ordinanza C. Cost. 118/2008)

Avvocato Andrea Bava

Attesa da anni, è intervenuta nei giorni scorsi la decisione della Corte Costituzionale inerente la questione di costituzionalità dell’art. 99 d.p.r. 1092/73 in tema di divieto di duplice IIS per i pluri- pensionati.

Ricordiamo infatti che, per i pensionato prestanti attività lavorativa, il problema è ormai definitivamente risolto.

Ebbene, brevemente occorre precisare che per i doppi pensionati la questione era ed è ancora aperta.

Infatti l'art. 99, secondo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato) venne dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 494 del 1993, nella parte in cui non prevedeva che, nei confronti dei titolari di due pensioni, pur restando vietato il cumulo delle indennità integrative speciali, dovesse comunque farsi salvo l'importo corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti (cd. Minimo INPS).

Parte della giurisprudenza sostenne dunque che si dovesse ritenere che il menzionato divieto di cumulo continuasse a sussistere nel nostro ordinamento in caso di contestuale titolarità di due pensioni, anche se mitigato dalla necessità di assicurare su una delle due pensioni il trattamento minimo previsto per il suddetto Fondo;

La citata decisione n. 494 del 1993 si collegava logicamente con la precedente sentenza n. 566 del 1989, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale, con una formula semplicemente ablativa, del quinto comma del medesimo art. 99 - il quale disponeva la sospensione dell'indennità integrativa speciale nei confronti dei pensionati che prestassero opera retribuita presso lo Stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici - in quanto la norma non stabiliva il limite dell'emolumento dell'attività esplicata, al di sotto del quale la decurtazione fosse operante;

Pertanto, mentre nel caso di concorso di trattamenti pensionistici sarebbe stata la giurisprudenza della Corte dei Conti ad individuare il livello del secondo reddito da salvaguardare (il trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti), nel caso di concorso di pensione e di retribuzione detta giurisprudenza avrebbe disposto l'immediata rimozione dall'ordinamento del divieto di cumulo dell'indennità integrativa speciale, facendo salvo l'intervento del legislatore per stabilire il limite di retribuzione al di sotto del quale era ritenuto ammissibile il cumulo integrale fra il trattamento pensionistico e la retribuzione;

In questa prospettiva si collocavano principalmente le Sezioni Riunite della Corte dei Conti, che, pur contrastate da parte della giurisprudenza, escludevano di poter interpretare il dispositivo della sentenza n. 494 del 1993 nel senso di dedurne la cancellazione dal nostro ordinamento del divieto di cumulo dell'indennità integrativa speciale nel caso di contestuale godimento di più trattamenti pensionistici, (al contrario dell’altra parte della Giurisprudenza, che interpretava i successivi interventi della Corte Costituzionale sull'argomento (ordinanze n. 438 del 1998 e n. 517 del 2000 e sentenza n. 516 del 2000) poter indurre ad una diversa conclusione.

Nello specifico, le Sezioni riunite della Corte dei Conti, con la sentenza n. 2/2006/QM, avevano sposato la tesi negativa per i doppi pensionati.

Pertanto, il paradosso è che il mancato intervento del legislatore nel senso ipotizzato dalla Corte Costituzionale ha finito per rendere stabile e duraturo l'integrale cumulo dell'indennità integrativa speciale in caso di contestuale riscossione di pensione e trattamento retributivo (in ipotesi anche elevato), mentre il divieto di doppia percezione per le Sezioni Riunite continuerebbe a sussistere, ancorché mitigato dall'erogazione comunque del trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti, nel caso di due trattamenti pensionistici, benché, in buona parte dei casi, si tratti di pensioni di modesta entità;

Per molti giudici il permanere di tale diversità comportava una disparità di trattamento non compatibile con il principio di eguaglianza fissato dall'art. 3 della Costituzione, poiché il lavoratore subisce una «consistente falcidia del reddito complessivo per la perdita dell'indennità integrativa speciale goduta sulla pensione e per il minor importo tra stipendio e nuovo trattamento di pensione», di tal che, almeno per i casi più frequenti, resta vanificata «la funzione sociale connessa all'istituto dell'indennità integrativa speciale, con la conseguenza di un vulnus recato alle finalità perseguite dall'art. 36 della Costituzione»;

Inoltre, avendo l'art. 15 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 stabilito il conglobamento dell'indennità integrativa speciale nella retribuzione prima, e nella successiva pensione poi, senza problemi di cumulo, si obiettava che, stando alla tesi delle Sezioni Riunite, si sarebbe venuti a determinare un'ulteriore disparità di trattamento a seconda della data di collocamento in pensione, in quanto coloro i quali sono a riposo da un periodo antecedente il 1° gennaio 1995 si vedono applicato il divieto di cumulo che, viceversa, non sussiste per gli altri;

Interviene ora, proprio per dare risposta a questi dubbi, la Corte Costituzionale, con la Ordinanza 119/08.

Si vede dire subito che la risposta della Corte appare, a prima vista, del tutto sibillina, non avendo sciolto espressamente il nodo interpretativo venutosi a creare.

La Corte costituzionale, in merito alla sollevata questione, ha semplicemente restituito le carte ai giudici che le avevano prospettato la questione, in sostanza rilevando che, successivamente alla proposizione della stessa, è entrata in vigore la legge 27 dicembre 2006 n. 296, il cui art. 1, comma 776, ha abrogato l'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, mentre l'art. 1, comma 774, della medesima, ha dettato una norma di interpretazione autentica relativa al computo dell'indennità integrativa speciale per le pensioni di reversibilità, applicabile indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta (sul punto v. la recente sentenza della Corte costituzionale n. 74 del 2008). Secondo la Corte, la citata abrogazione dell'art. 15, c. 5, citato, ha di fatto eliminato anche il riferimento alla perdurante applicabilità, alle pensioni dirette liquidate fino al 31.12.1994 ed alle reversibilità ad esse riferite, delle disposizioni relative alla corresponsione dell'indennità integrativa speciale sui trattamenti di pensione, previste dall'art. 2 della legge n. 324 del 1959 e successive modificazioni.

Si tratta, è doveroso dirlo, di una soluzione che porterà ad una prosecuzione della situazione di incertezza., poiché la risposta esplicita alla questione non è stata data.

Peraltro, a ben vedere (ed ad una disamina un po’ più tecnica) si deve ritenere che l’indirizzo della Corte Costituzionale sarà di impulso ad una soluzione finalmente positiva della questione.

In pratica, la Corte fa capire che l’intervento del legislatore in occasione della Legge finanziaria 2006 ha alterato il quadro normativo in modo rilevante, ed efficace ai fini della soluzione della questione.

Occorre ora brevemente accennare a quale intervento normativo si riferisca la Corte Costituzionale.

Va osservato che, fino alla entrata in vigore della legge 335/95, le pensioni del pubblico impiego erano erogate con due voci separate, pensione base, e contingenza; per le pensioni dei privati, invece, la voce contingenza spariva, semplicemente perché essa era tenuta conto nell’importo figurante in busta paga, ai fini del calcolo della pensione, dotata dunque di una unica voce: non a caso, dunque, il pensionato privilegiato che percepiva anche uno stipendio da dipendente privato, al momento del godimento della pensione INPS, poteva senza problemi ottenere la intera IIS sulla pensione anche senza ricorrere al Giudice della Corte dei Conti; la pensione INPS non godeva di una voce contingenza che potesse “fare a pugni” (in base al divieto ex art. 99 d.p.r. 1092/73) con quella della privilegiata.

Tale situazione si è modificata appunto con la legge 335/95, con la quale anche le pensioni dei pubblici dipendenti hanno perso la voce contingenza come elemento a parte, venendo anche in questo caso valutata la contingenza percepita in busta paga come una delle voci da valutare ai fini del calcolo della pensione.

Ciò, peraltro, valeva solo per le “nuove” pensioni, ossia per quelle post legge 335/95; per i “vecchi” pensionati (che sono, poi, coloro che tutt’oggi, godendo di altra pensione con altra iis, hanno il problema di ottenerne il pagamento su entrambi i trattamenti) nulla si ritenne fosse cambiato, posto che, art. 15 comma 5 legge 724/94, aveva disposto:

Le disposizioni relative alla corresponsione della indennità integrativa speciale sui trattamenti di pensione previste dall'art. 2 della legge 27 maggio 1959, n. 324 e successive modificazioni ed integrazioni, sono applicabili limitatamente alle pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 e alle pensioni di reversibilità ad esse riferite.

Tale disposizione venne ritenuta vigente dalla Giurisprudenza in particolare per le pensioni di reversibilità delle vedove dei “vecchi” pensionati (ossia, le vedove di quei pensionati che avevano ancora una contingenza pagata a parte rispetto alla pensione) tanto che queste, volendolo (ossia, se era a loro conveniente) potevano agevolmente agire in giudizio sulla base di tale disposizione ed ottenere l’erogazione delle pensioni di reversibilità con il vecchio regime ante legge 335/95 (ossia, in luogo che percependo il 60% della somma tra contingenza pagata al marito e pensione pagata al marito, godendo del 50% della pensione base del marito, la il 100% della contingenza).

Non è quasi il caso di rilevare che la riforma della legge 335/95 aveva di fatto premiato le pensioni più ricche e decurtato quelle più misere, (nelle pensioni più elevate conveniva conservare il regime assegnato d’ufficio, perché il 10% in più di pensione base poteva superare il vantaggio di ottenere il 40% in più di contingenza).

Sta di fatto, che, poiché evidentemente la maggioranza delle pensioni dei vecchi pensionati erano basse, moltissime vedove avevano agito in giudizio, ottenendo, sulla base di una interpretazione della giurisprudenza che riteneva ancora vigente l’art. 15 comma 5 legge 724/94, l’aumento pensionistico dato dalla applicazione del regime ante legge 335/95.

Questa situazione proseguiva tranquilla finchè il Governo Prodi, con la finanziaria 2007, non decideva di intervenire radicalmente.

La Finanziaria 2007 (Legge 27.12.2006 n° 296 , G.U. 27.12.2006) all’art. Art. 1 introduceva tre commi, i 774, 775, 776, all’epoca universalmente valutati solo ai fini della problematica delle reversibilità, con l’intento neppure troppo palese di impedire l’interpretazione, favorevole alle vedove, che stava conducendo alla grande messe di vittorie delle vedove (e dei vedovi) vecchio regime.

La soluzione del legislatore della finanziaria era a quello che potrebbe dirsi con una definizione purtroppo realistica il “problema del costo delle vedove” era di imporre per legge, con una norma di interpretazione autentica (ossia, retroattiva) l’interpretazione, contraria a quella fino ad allora raggiunta dalla Corte dei Conti, per cui il principio del conglobamento della contingenza nella pensione, di cui alla legge 335/95, valesse anche per le pensioni di reversibilità.

I tre commi dell’art. 1 della Finanziaria in oggetto erano i seguenti:

774. L’estensione della disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell’ambito del regime dell’assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall’articolo 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso che per le pensioni di reversibilità sorte a decorrere dall’entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta, l’indennità integrativa speciale già in godimento da parte del dante causa, parte integrante del complessivo trattamento pensionistico percepito, è attribuita nella misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilità.

775. Sono fatti salvi i trattamenti pensionistici più favorevoli in godimento alla data di entrata in vigore della presente legge, già definiti in sede di contenzioso, con riassorbimento sui futuri miglioramenti pensionistici.

776. è abrogato l’articolo 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.

Per la cronaca tale intervento del legislatore (su cui moltissimi legali si erano scagliati cercando di ottenere la declaratoria di incostituzionalità) è stato invece ritenuto legittimo, pochi giorni fa, dalla Corte Costituzionale, sentenza 74/2008)

I tre commi della finanziaria che abbiamo appena esaminato, e che erano rimasti di attualità solo per le pensioni di reversibilità, tornano ora di attualità, ed è da dire quasi inaspettatamente, per la questione delle doppie contingenze, posto che, come si è visto sopra, la Corte Costituzionale proprio sulla loro base ha ritenuto doversi restituire gli atti ai Giudici emittenti.

Quale è, peraltro, il significato di tutto ciò?

Quale è il messaggio che la Corte Costituzionale ha voluto dare nel proprio modo a volte quasi misterioso di provvedere.

Ebbene, a parere dello scrivente non è da ignorare che con il comma 776 è stata abrogata espressamente (ma senza funzione retroattiva) la disposizione dell’art. 15 comma 5 l. 724/94 che conservava anche per le pensioni dirette anteriori alla riforma la contingenza come voce a parte.

Già da ciò si dovrebbe dunque desumere che, fin dal 1 gennaio 2007, sia da ignorare la esistenza delle due diverse voci iis e pensione base, tanto che esista in realtà solo un concetto, quello di “pensione”

Venendo meno la autonoma valutabilità della voce IIS anche per le pensioni “vecchio regime”, non deve esistere alcun ostacolo al pagamento del relativo importo.

Ciò, come detto, dal 1 gennaio 2007. E per il pregresso?

Anche in questo caso la risposta appare alla fin fine neppure troppo difficile: l’estensione della unicità del concetto di pensione di cui alla legge 335/95 che il comma 774 contiene esplicitamente per le pensioni di reversibilità nasce dalla enucleazione della generalità di tale concetto, tanto che il Legislatore, con il comma in esame, ha inteso precisare che “l’estensione della disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell’ambito del regime dell’assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall’articolo 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335” è un concetto a se stante”, che il comma ha poi enucleato verso le reversibilità, ma che, se preesiste ed ha vita autonoma, evidentemente vale anche per le pensioni dirette.

In pratica, la Corte Costituzionale, con l’ordinanza in commento, ha voluto indirettamente segnalare che il legislatore della finanziaria 2007, con la propria norma interpretativa, ha voluto affermare la generalizzazione della estensione del concetto di unicità del trattamento di pensione (senza la esistenza di due distinte voci) tanto che fin dal 1 gennaio 1995 anche le pensioni dotate di una voce contingenza rappresentata nello statino devono essere valutate come pensioni in senso stretto, cancellando la rilevanza della voce IIS, che, dunque, perdendo la propria autonoma valutabilità, non consente più alcun conflitto con l’art. 99 D.P.R. 1092/73.

Chiaramente, ciò dovrà comportare che, essendo sparito (anche con l’abrogazione della norma, l’art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, che manteneva “vivo” l’2 della legge 27 maggio 1959, n. 324, che disciplina la contingenza come voce a se stante) ogni limitazione alla duplice IIS, questa dovrà essere pagata per intero a tutti i pensionati, anche dotati di plurimi trattamenti di pensione.

Verrebbe forse da chiedersi se il Legislatore della Finanziaria 2007, intervenuto per limitare la spesa rispetto alle pensioni di reversibilità, abbia considerato l’eventualità che tale intervento potesse comportare la definitiva soluzione del problema della duplice IIS (con, a quel punto, definitiva soggezione alla spesa che l’eliminazione del limite – in realtà già sparito, a parere dello scrivente, ma questa è tutta un’altra storia).

Sta di fatto che l’interpretazione che qui si sostiene appare quella più aderente alla interpretazione della Corte Costituzionale nella ordinanza in commento, solo in questo modo potendosi ritenere che le norme alla base della restituzione degli atti ai emittenti abbiano effettivamente una funzione atta a cambiare le carte in tavola.

Genova, 2.05.08

Avv. Andrea Bava - Genova

la chiave della questione sta nell’art. 1 comma 774 sopra citato, laddove non è tanto importante

Tale ultima disposizione recita:

art. 15 comma 5 legge 724/94

L’art. 1 comma 41 l. 335/95 statuisce:

41. La disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito del regime dell'assicurazione generale obbligatoria è estesa a tutte le forme esclusive o sostitutive di detto regime. In caso di presenza di soli figli di minore età, studenti, ovvero inabili, l'aliquota percentuale della pensione è elevata al 70 per cento limitatamente alle pensioni ai superstiti aventi decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge. Gli importi dei trattamenti pensionistici ai superstiti sono cumulabili con i redditi del beneficiario, nei limiti di cui all'allegata tabella F . Il trattamento derivante dal cumulo dei redditi di cui al presente comma con la pensione ai superstiti ridotta non può essere comunque inferiore a quello che spetterebbe allo stesso soggetto qualora il reddito risultasse pari al limite massimo delle fasce immediatamente precedenti quella nella quale il reddito posseduto si colloca. I limiti di cumulabilità non si applicano qualora il beneficiario faccia parte di un nucleo familiare con figli di minore età, studenti ovvero inabili, individuati secondo la disciplina di cui al primo periodo del presente comma. Sono fatti salvi i trattamenti previdenziali più favorevoli in godimento alla data di entrata in vigore della presente legge con riassorbimento sui futuri miglioramenti.