REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

(Numero 1311 del 13 gennaio 2004)

sul ricorso in appello proposto da MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE in persona del Ministro in carica e PROVVEDITORATO AGLI STUDI DI L’AQUILA,in persona del Provveditore in carica, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura dello Stato presso i cui uffici in Roma sono legalmente domiciliati alla via dei Portoghesi n. 12 ;

contro

F. C. rappresentata e difesa dall’avvocato L.C. ed elettivamente domiciliata in Roma alla via Pietro della Valle n. 1 presso lo studio dell’avv. F.F.;

per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – l’Aquila - n. 583 del 1998;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’appellato;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla camera di consiglio del 13 gennaio 2004 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro.

Udito l’avv. dello Stato Volpe;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso di primo grado F.B. , docente di scienze matematiche in servizio presso la scuola media statale di T., ha adito il Tar per l’Abruzzo, chiedendo l’annullamento, previa sospensiva, dell’atto nr. 11240 del 4/6/1997 con cui il Provveditore dell’Aquila ha comunicato l’inaccoglibilità della cessazione dal servizio a decorrere dal 1/9/1997.

A sostegno della domanda di annullamento ha dedotto svariati profili di illegittimità dell’impugnata determinazione amministrativa, consistenti, in sintesi, nella violazione di legge, nell’eccesso di potere, nella contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà, nel difetto di presupposti, nella motivazione illogica ed incongrua.

Si sostiene che , avendo la docente presentato le dimissioni dal servizio, accettate in data 19/3/1997 dall’Amministrazione, quest’ultima non avrebbe potuto più incidere sullo stato giuridico della dipendente, ritenendo non accoglibile la domanda di cessazione dal servizio.

Con ordinanza n. 1651 del 1997 il Consiglio di Stato,in accoglimento dell’appello proposto dall’Amministrazione, negava la tutela cautelare concessa dal Tar in sede interinale.

Con la sentenza impugnata il ricorso è stato accolto.

L’appello ricorda che il diniego di collocamento a riposo era dovuto alla luce della sopravvenuta normativa di cui al d.l. 19/5/1997 n. 129 (conv. in l. 18/7/1997 n. 229) recante “programmazione delle cessazioni del personale del comparto scuola, nonché disposizioni in materia di fondi pensione e mobilità”.

Il provvedimento impugnato – secondo l’amministrazione appellante - costituisce dunque chiara espressione di attività vincolata, meramente consequenziale alle norme di cui al citato decreto del 1997 ed alle disposizioni ministeriali applicative della legge (disposizioni che non risultano essere state impugnate).

Il legislatore, infatti, al fine di contenere l’esodo dei dipendenti scolastici, ha ritenuto necessario apportare incisive modificazioni al vigente quadro normativo in materia, limitando i collocamenti a riposo dal 1/9/1997 alle sole categorie di personale individuate nell’art.1 e differendo all’anno successivo (art.1 comma 4) il collocamento a riposo dei soggetti la cui domanda non potesse (più) essere accolta, perché eccedente il contingente di cui 2 comma del medesimo art. 1.

Tali previsioni costituiscono inoltre una misura consequenziale a quanto già disposto nel d.l. 28 marzo 1997 n. 79 conv. in l. 28 maggio 1997 n. 140, che ha introdotto “ misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica” il cui art. 3 ha previsto una disciplina specificamente volta a disincentivare i prepensionamenti.

Né la pretesa di controparte avrebbe potuto trovare soddisfazione ai sensi di quanto previsto all’art. 1 comma 3 lettera c) del d.l.n. 129/1997, a norma del quale possono essere disposte, indipendentemente dall’età anagrafica posseduta, le cessazioni dal servizio “del personale che si trova nella situazione prevista e disciplinata dall’art. 13 comma 5 lett. c) della legge 23 /12/1994 n. 724.”

Quest’ultima disposizione stabiliva la cessazione dal servizio dei docenti che, alla data del 28/9/1994, avessero maturato un’anzianità contributiva o di servizio fino a 30 anni, e che avessero presentato, entro la suddetta data del 28/9/1994, domanda di pensionamento di anzianità.

Tale ipotesi, si assume dall’amministrazione appellante, non poteva applicarsi alla prof. Falconi, la quale non risultava aver presentato domanda di pensionamento entro la data del 28/9/1994, per cui non poteva essere compresa fra il personale avente titolo al collocamento a riposo.

Né su questo avrebbe potuto incidere l’intervenuta accettazione delle dimissioni, trattandosi, in materia di collocamento, di atti organizzativi, da adottarsi in conformità delle leggi.

Resiste l’appellante prof. F.

DIRITTO

L’appello è fondato e merita di essere accolto.

La controversia è tutta relativa alla legittimità di un atto di revoca o ritiro, da parte dell’Amministrazione, dell’accettazione delle dimissioni, in attesa della registrazione o del visto dell’organo di controllo.

Il Tar ha ritenuto che il potere dell’Amministrazione si fosse esaurito con l’emanazione del provvedimento nr. prot.5957 del 19 marzo 1997, con il quale è stato comunicato all’interessata che la domanda è stata accolta, e si è subordinata l’efficacia di tale accoglimento unitamente all’eventuale presentazione di domanda di revoca delle dimissioni stesse da presentarsi, peraltro, entro il 31 marzo 1997.

Il d.l. 19 maggio 1997 n. 129 è stato ritenuto irrilevante non potendo intervenire su situazioni già consolidate.

Rileva il Collegio che in ordine alla determinazione del limite temporale oltre il quale il pubblico dipendente che abbia presentato le proprie dimissioni non può revocarle, l’orientamento dominante in giurisprudenza è nel senso che la revocabilità delle dimissioni è preclusa dalla loro accettazione ( CdS VI, 27 marzo 1990 n. 411; CdS V, 19/7/1989 n. 426; CdS V 15 gennaio 1987 n. 9; Tar Toscana 21 dicembre 1988 n. 2104; Tar Lazio,Sez. I, 10 dicembre 1975 n. 777).

Problema diverso è quello – oggetto della presente causa – relativo alla possibilità che l’amministrazione revochi a sua volta il proprio provvedimento di accettazione delle dimissioni del dipendente .

Su questo problema si rinvengono non molti precedenti giurisprudenziali, relativi a casi in cui era intervenuta una revoca delle dimissioni ma in modo tardivo: per CdS V 13 ottobre 1988 n. 578 e Csi 25/2/1994 n. 74 l’amministrazione ha il potere di revocare l’accettazione delle dimissioni ma non è mai obbligata a farlo; per CdS Sez. II 14 maggio 1980, n. 353/80, l’amministrazione, ove, dopo l’accettazione il dipendente chieda di essere riammesso in servizio avrebbe il potere di annullare l’atto di accettazione delle dimissioni, ove sussista un pubblico interesse e non vi siano controinteressati ; per CdS, V, 4 dicembre 1987 n. 756 la revoca dopo l’accettazione delle dimissioni non sarebbe possibile per l’effetto estintivo legato all’atto di accettazione delle dimissioni.

Si anche ritenuta illegittima l’accettazione delle dimissioni di un dipendente da parte dell’amministrazione con provvedimento che, al momento della revoca delle dimissioni, era stato emesso ma non aveva ancora acquistato efficacia, perché tuttora pendente il controllo della Corte dei Conti (CdS VI, 3/8/1989 n. 982); decisione importante poiché - intervenuta in tema di revoca delle dimissioni - afferma il principio della loro revocabilità fino all’atto di acquisizione dell’efficacia dell’accettazione per l’intervenuto controllo, dando quindi rilevanza alla pendenza del controllo come periodo durante il quale l’accettazione non è efficace.

Si è anche stabilito che è legittima la revoca, da parte dell’amministrazione, del collocamento a riposo di un dipendente in seguito a dimissioni, successivamente alla revoca di queste dopo la loro accettazione, se sia intervenuta prima della data stabilita per la cessazione del rapporto di impiego (CdS IV, 29/10/1999 n. 845); decisione importante perché distingue il ritiro delle dimissioni da parte del privato, dalla revoca del collocamento a riposo, che vengono lette come vicende che si collocano su piani diversi perché la prima attiene al provvedimento di formazione dell’atto (collocamento a riposo) mentre la seconda attiene all’atto già perfezionato.

Il potere di revoca dell’atto di collocamento a riposo viene ritenuto esercitabile solo fino al momento in cui il provvedimento acquista efficacia con l’effettiva cessazione dal servizio (da allora essendovi come rimedio solo la riammissione in servizio) mentre, in precedenza, l’accettazione delle dimissioni (ed il conseguente provvedimento di collocamento a riposo) possono essere revocati, incidendo sull’atto revocato dal momento della revoca, senza necessità di riammissione in servizio.

Le conclusioni raggiunte dal Consiglio di Stato con la sentenza della Sez. IV n. 845 del 1999 in ordine alla rilevanza della cessazione dal servizio ai fini della revoca dell’accettazione delle dimissioni, sono condivisibili e meritano di essere confermate.

Non ha alcuna rilevanza la qualificazione della natura giuridica dell’atto di accettazione delle dimissioni, che, dopo la privatizzazione del pubblico impiego può essere riguardato come atto prenegoziale di un contratto di mutuo dissenso, di scioglimento del rapporto di lavoro, e, all’opposto la considerazione della natura autoritativa dell’atto di collocamento a riposo, che, facendo venir meno l’incardinamento nell’organizzazione amministrativa può essere visto come un atto amministrativo unilaterale ed autoritativo.

Infatti sia che l’atto che pone termine al rapporto sia qualificato in chiave negoziale,avendo riguardo all’accettazione delle dimissioni, sia che venga qualificato in chiave provvedimentale, avendo riguardo al decreto di collocamento a riposo, è certo:

1) che la natura privatistica dell’atto di accettazione delle dimissioni non esclude che esso determini il conseguenziale collocamento a riposo, atto, che, per i suoi effetti contabili, viene sottoposto a controllo e deve essere registrato ;

2) che il controllo si atteggia sempre come condicio iuris di efficacia dell’atto ;

3) che la revoca può essere predicata in via generale sia con riguardo agli atti prenegoziali che con riguardo agli atti di autotutela;

4) che la revoca di tipo privatistico è – per il fatto di essere posta in essere dalla p.a. – comunque soggetta al principio di legalità , anche se esso non comporta i requisiti dell’atto di autotutela;

5) che possono esservi evenienze, come il sopravvenire di leggi che determinano il blocco dei pensionamenti, che rendono impossibile la realizzazione di assetti di interessi programmati ma non ancora realizzati, né efficaci.

6) che , in pendenza del procedimento volto a conferire efficacia alla disposta cessazione dal servizio, l’amministrazione ben può disvolere il voluto, essendo tale evenienza impedita solo da quella recisione del rapporto con l’organizzazione amministrativa che impone la riammissione in servizio.

Va quindi disatteso l’orientamento che pure traspare da alcune pronunce del Consiglio Stato e della Corte dei Conti, secondo il quale la mera comunicazione dell’accettazione delle dimissioni avrebbe effetto estintivo del rapporto di impiego a prescindere dall’esito del controllo e della registrazione (CdS VI , 7/4/1992 n. 228; Corte dei Conti, Sez. contr.reg. Trentino Alto Adige 10/3/1990 n. 69) ed anche a prescindere dalla continuazione del servizio fino alla data prefissata per l’efficacia del collocamento a riposo.

Sembra consona all’indirizzo qui accolto la recente pronuncia C. Stato, sez. V, 05-03-2002, n. 1299 che – parallelamente alle conclusioni qui raggiunte – ha ritenuto che in materia di revoca delle dimissioni volontarie dal servizio da parte del pubblico dipendente, la eventuale accettazione da parte della amministrazione non si pone come causa preclusiva al ritiro delle stesse da parte dell’interessato purché in costanza del rapporto di impiego.

Nella specie l’accettazione delle dimissioni era intervenuta ma l’efficacia della stessa era fissata a partire dal 1/9/1997, il provvedimento che non accoglie la cessazione dal servizio è del 4/6/1997 ed è quindi reso nel corso del rapporto, prima dell’adozione dell’atto di collocamento a riposo e della sua registrazione e, quindi, prima della cessazione dell’appellata dal servizio.

Ne consegue che non era necessario alcun atto di autotutela non essendovi alcun formale provvedimento di collocamento a riposo e che l’accettazione delle dimissioni, pure comunicata, ma non efficace, ben poteva essere posta nel nulla, stante la doverosità del blocco dei pensionamenti di cui al d.l. n. 129/1997, con la semplice manifestazione di una volontà di ritirare l’atto esternato , di disvolere il voluto.

Alla fattispecie non sembra applicabile quanto sancito in via generale dalla giurisprudenza civile che ha chiarito che mentre la proposta può essere revocata finché il proponente non abbia conoscenza dell’accettazione dell’altra parte (e quindi prima che l’accettazione giunga al suo indirizzo: art. 1326 e 1335), la revoca dell’accettazione non ha effetto se non giunge a conoscenza (e cioè all’indirizzo) del proponente prima che vi giunga l’accettazione; la revoca parziale costituisce una revoca accompagnata da una diversa proposta che la controparte è libera di accettare (A. Milano, 21-03-1995); infatti il rapporto di impiego pubblico non si esaurisce in una mera vicenda contrattuale, allo scioglimento del rapporto, segue l’adozione di un atto che ha importanti riflessi organizzativi e contabili come il collocamento a riposo.

Lo stesso atto di accettazione delle dimissioni, nel presupposto della propria mancanza di attitudine estintiva del rapporto di impiego, ammetteva la revocabilità delle dimissioni da parte del privato in pendenza del controllo e prima della registrazione; ciò significa che tale termine diviene rilevante anche per la facoltà dell’amministrazione di revocare l’accettazione delle dimissioni, atto recettizio, ma inefficace – come già detto - fino al momento della registrazione del decreto di collocamento a riposo, momento che deve essere riguardato come quello di effettiva cessazione dal servizio.

Ne consegue l’annullamento della sentenza impugnata ed il rigetto del ricorso di primo grado.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicati in epigrafe, annulla la sentenza impugnata e rigetta il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 13-1-2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI - Presidente

Giuseppe ROMEO - Consigliere

Giuseppe MINICONE - Consigliere

Rosanna DE NICTOLIS - Consigliere

Giancarlo MONTEDORO - Consigliere Est.

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