REPUBBLICA ITALIANA N.5/2008/QM
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
A SEZIONI RIUNITE
IN SEDE GIURISDIZIONALE
Composta dai magistrati:
Lucio TODARO MARESCOTTI Presidente
Michael SCIASCIA Consigliere
Stefano IMPERIALI Consigliere
Maria FRATOCCHI Consigliere
Manuela ARRIGUCCI Consigliere rel.
Adriana Pina LA CAVA Consigliere
Enrico TORRI Consigliere
Ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nei giudizi sulle questioni di massima nn. 245/SR/QM e 246/SR/QM proposte dal Procuratore generale con ricorso n.37-38/PG/QM del 15 maggio 2008, e nn. 247/SR/QM e 248/SR/QM proposte dal Procuratore generale con ricorso n. 39-40PG/QM del 21 maggio 2008;
Vista la memoria di costituzione in giudizio dei resistenti sigg. XXXX
Visti gli atti e i documenti dei giudizi;
Uditi nella pubblica udienza del 15 ottobre 2008 il relatore, consigliere Manuela Arrigucci, il P.M. nella persona del vice procuratore generale dott. Fiorenzo Santoro, non comparso l'avv. Giacomo D'Asaro;
FATTO
La Sezione giurisdizionale per la regione Sicilia con le sentenze n.1/2007 e n. 1411/2007, ha respinto i ricorsi rispettivamente n. 27727 e n. 43898 proposti da dipendenti in quiescenza della Regione Sicilia o loro aventi causa con i quali chiedevano, fra l'altro, il riconoscimento del diritto alla perequazione automatica in applicazione dell'art. 36 della legge regionale 7 marzo 1997 n. 6.
La Sezione territoriale, uniformandosi al principio di diritto fissato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti con sentenza n. 5/2006/QM, ha considerato norma prevalente, in materia di perequazione automatica delle pensioni, rispetto alla legge regionale, l'art. 59, comma 13, della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
Avverso tali pronunce hanno proposto appello gli interessati, insistendo per il riconoscimento del diritto alla perequazione automatica della pensione con l’incremento in base all’indice ISTAT, in conformità alle previsioni dell’art. 36 della legge regionale n.6/97, per inapplicabilità nei loro confronti del citato art. 59, co. 13.
Il Procuratore generale con i ricorsi iscritti ai nn. 245-246 e ai nn. 247-248, analoghi nel contenuto, ha rilevato che in recenti occasioni la Sezione giurisdizionale d’appello per la regione siciliana, pronunciandosi in altri giudizi relativi a pensioni di ex dipendenti della Regione siciliana (sentenze 2/A/2007, 8/A/2007, 220/A/2007, 253/A/2007, 20/A/2008, 28/A/2008, 49/A/2008, 112/A/2008, 163/A/2008 ed altre), ha escluso l'applicabilità nei loro confronti della indicata normativa statale sulla perequazione pensionistica, disattendendo la pronuncia delle SS.RR.n. 5/2006, ed ha affermato che le pronunce delle Sezioni riunite su questioni di massima non solo non hanno efficacia nei giudizi diversi da quello a quo, ma non hanno neppure un effetto vincolante nel giudizio a quo.
Tale indirizzo, per quest'ultimo aspetto, ha anche trovato concreta applicazione nella sentenza n. 253/2007 con la quale la sezione d’appello siciliana, nonostante la pendenza di un giudizio incidentale dinanzi alle Sezioni riunite, si è pronunciata nel merito in ragione di un’asserita impraticabilità della sospensione del giudizio.
Il Procuratore generale, rilevato che la posizione della sezione d'appello siciliana "confligge con l'indirizzo adottato dalle sezioni d'appello, che hanno sempre riconosciuto alle sentenze delle Sezioni riunite un effetto cogente nei giudizi a quibus, espressamente ovvero implicitamente, adeguandosi alla pronuncia e applicando il punto di diritto in essa enunciato, alla stregua della costante giurisprudenza delle Sezioni riunite circa l'efficacia vincolante della pronuncia incidentale su questione di massima nel giudizio di merito relativamente al punto di diritto deferito(tra le altre, 5/98/QM, 7/98/QM, 2/99/QM, 21/99/QM, 23/99/QM, 25/99/QM e 5/2004/QM) ovvero circa gli effetti diretti che la stessa pronuncia è destinata a produrre nell'ambito di cognizione di quel giudizio (SS.RR.1/QM del 1994, 24/QM del 1996)" ritiene che sussista un conflitto orizzontale in secondo grado, che giustifica la proposizione di questione di massima dinanzi alle sezioni riunite.
Rileva, peraltro, che la regola, per cui il giudice del merito deve uniformarsi al principio di diritto enunciato dalle Sezioni riunite, è stata confermata anche quando è stata ammessa la rimuovibilità del vincolo per il giudice rimettente in presenza di determinati presupposti (Sez. III c. 231/2001).
A tal riguardo ritiene il P.G. che "nell’accezione di giudizio a quo sembra rientrare anche il successivo grado d’appello, quando la questione di massima risolta dalle Sezioni riunite sia stata deferita dal giudice di prime cure, per un’ intrinseca logica del sistema processuale,… salva, beninteso, per il giudice d'appello la possibilità di riproporre la questione ove nuovi elementi o argomentazioni la rendano ammissibile".
Peraltro, anche la Sezione d’appello siciliana in precedenza aveva affermato la sussistenza del vincolo nel giudizio a quo, salva la sua rimovibilità, in presenza di taluni presupposti [sent. 2/A/2002, sulla falsariga della citata Sez. III c. 231/2001] nonché la facoltà di dissentire, in giudizi diversi da quello a quo, dal principio fissato dalle Sezioni riunite, sulla base di diverse ed ulteriori argomentazioni [sent. 153/A/2006]).
Anche in ordine all'efficacia delle pronunce delle Sezioni riunite nei giudizi diversi da quello a quo, osserva che la posizione della sezione d'appello siciliana "risulta nettamente dissonante da quanto affermato a riguardo dalle sezioni d'appello: dopo l’intervenuta pronuncia delle Sezioni riunite, sorge la doverosità, se non l’obbligo giuridico, di adeguarsi ad essa per le Sezioni singole, sia di primo grado che di appello in ragione del superiore principio della certezza del diritto, a tutela del quale le sezioni riunite sono istituite, quale giudice delle questioni di massima, per ricondurre ad unità gli orientamenti difformi, e tale doverosità di adeguamento … sussiste anche se il ragionamento seguito dalle sezioni riunite sembra non del tutto convincente (sez. II c. 24/1996) e viene meno solo per le affermazioni apodittiche o comunque non sorrette da una qualche argomentazione di diritto (Sez. c 54/1996)".
In merito alla questione relativa all’applicabilità al personale in quiescenza della Regione siciliana della normativa statale sulla perequazione automatica del trattamento pensionistico, il Procuratore generale ritiene che ricorra l’ipotesi delle difficoltà interpretative di particolare rilevanza ed obiettiva complessità su punti di diritto suscettibili di diffusa applicazione, che giustificano anch'esse il deferimento della questione di massima.
A tal fine rammenta che la sopravvenienza delle sentenze n. 8/2007 e 220/2007 della Sezione d’appello siciliana, e la divergente soluzione data in quelle sentenze rispetto al punto di diritto enunciato dalle Sezioni riunite nella pronuncia n. 5/2006/QM, mostra la persistenza di una incertezza e di una particolare complessità della problematica giuridica sottesa, meritevole di un riesame da parte del giudice nomofilattico, anche alla luce delle nuove argomentazioni contenute nelle citate sentenze.
Pertanto, con i menzionati ricorsi ha chiesto a queste Sezioni riunite di pronunciarsi, ai sensi dell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 453/1993, convertito con modificazioni, nella legge n. 19/'94, sulle seguenti questioni di massima:
a) “Quale efficacia va attribuita alla pronuncia su questioni di massima delle Sezioni riunite nel giudizio a quo e negli altri giudizi; in particolare, se detta pronuncia abbia efficacia vincolante nel giudizio a quo, quanto al punto di diritto enunciato, e se, a tali effetti, per giudizio a quo debba intendersi il solo giudizio nel corso del quale la questione di massima è stata sollevata ovvero anche il successivo grado d’appello.”
b) “Se la normativa statale concernente la perequazione del trattamento pensionistico, di cui alle disposizioni dell’art. 59, co. 13, della legge 27.12.1997 n. 449, come modificato ed integrato dall’art. 69, commi 1 e 2, della legge 23.12.2000 n. 388, sia applicabile al personale in quiescenza della Regione siciliana, e, di conseguenza, se le disposizioni, recate dall’art. 36 della legge regionale 7.3.1997 n. 6, debbano essere integrate, con effetto dal 1° gennaio 1998, con la predetta normativa statale.”
Con decreti presidenziali n. 11 in data 21.5.2008 e n. 12 in data 22.5.2008, è stata fissata l’udienza odierna per la discussione del giudizio.
Con note del Procuratore generale rispettivamente in data 15.5.2008 e 21.5.2008 i ricorsi con i quali sono state proposte le due questioni, insieme con i rispettivi decreti presidenziali di fissazione dell’udienza, sono stati notificati alle parti e comunicati al Presidente della Sezione giurisdizionale d’appello per la regione siciliana, presso cui pendono i due giudizi d’appello.
La predetta Sezione, all’udienza del 3 giugno 2008, con ordinanza n. 74 del 3/16.6.2008, senza sospendere il giudizio, ha disposto adempimenti istruttori in ordine al giudizio d'appello avverso la sentenza n. 1/2007 e ha fissato l’ulteriore udienza del 2 dicembre 2008 per la prosecuzione del giudizio.
Anche la discussione del secondo giudizio d'appello, fissata per l’udienza del 19 giugno 2008, è stata rinviata con ordinanza n. 84 del 19.6/16.7.2008 per incombenti istruttori.
Con memorie depositate l' 1 ottobre 2008 il Procuratore generale, affermando la rilevanza delle questioni e la propria legittimazione a proporre questione di massima anche in materia pensionistica, ha diffusamente ribadito e ampliato le argomentazioni di merito già prospettate nei ricorsi, in particolare con riferimento all'applicabilità ai dipendenti in quiescenza della regione Sicilia dell'art. 59, comma 13, della legge n. 449/1997. Ciò anche in considerazione della particolare rilevanza della questione, concernente la perequazione, che è uno tra gli istituti cardini della riforma pensionistica, ed è suscettibile, perciò, di applicazione a fattispecie generalizzate che esigono una soluzione uniforme (tra le altre, SS.RR. 22/99/QM e 5/2004/QM).
Il P.G. nelle indicate memorie ha anche sottolineato che la Sezione d’appello siciliana, malgrado i deferimenti azionati, non ha sospeso i giudizi pendenti, ma li ha solo rinviati per incombenti istruttori e senza fare cenno, nelle relative ordinanze, all’instaurazione dei giudizi incidentali, così disapplicando e ignorando quanto statuito dalle Sezioni riunite circa l’effetto parzialmente devolutivo del deferimento (SS.RR. 24/QM del 1996).
Nel merito la Procura generale si sofferma, in particolare, sulle argomentazioni, sviluppate soprattutto nella sentenza n. 8/A/2007, a sostegno della tesi dell' inefficacia delle pronunce su questioni di massima delle Sezioni riunite nel giudizio a quo e negli altri giudizi, che possono così riassumersi: a)in base all’art. 101, co. 2, Cost. i giudici non sono vincolati dalle precedenti decisioni giurisprudenziali e "lo scopo dell’uniforme applicazione del diritto si attua non con l’imposizione del precedente, ma con la sua forza persuasiva, scaturente dall’autorevolezza della fonte da cui promana, non diversa nelle Sezioni riunite rispetto a tutte le altre Sezioni giurisdizionali"; b) le sentenze delle Sezioni riunite non hanno efficacia nei giudizi diversi da quello a quo, né può ritenersi applicabile analogicamente l’art. 374, commi 2 e 3, c.p.c., come sostituito dall’art. 8 del d.lgs. 40/2006, e pertanto la Sezione non ha alcun obbligo di conformazione a quanto affermato nella sentenza 5/2006/QM; c) "le decisioni delle Sezioni riunite non hanno efficacia neppure nel giudizio a quo", "perchè nessuna norma lo prevede", inoltre perché "la decisione delle sezioni riunite può essere presa anche in assenza di contraddittorio e, perfino, contro la volontà delle parti" "è astratta, perché prescinde dalla controversia concreta", "non tiene conto, addirittura, della Costituzione", non potendosi prospettare eccezioni di incostituzionalità.
In conclusione la Procura generale chiede che alle questioni di massima all’esame si debbano dare le seguenti soluzioni:
quanto alla prima, che alla pronuncia su questioni di massima delle Sezioni riunite vada attribuita efficacia vincolante nel giudizio a quo; che, a tali effetti, per giudizio a quo debba intendersi non solo il giudizio nel corso del quale la questione di massima sia stata sollevata ma anche il successivo grado d’appello, salva, per il giudice del secondo grado, la possibilità di riproporre la questione in termini nuovi e diversi da quelli prospettati dal giudice di primo grado; inoltre, che negli altri giudizi vada riconosciuta una più limitata e indiretta efficacia della pronuncia di massima ravvisabile nella doverosità di adeguarsi ad essa, salvo che rispetto alla pronuncia di massima vengano sviluppate nuove e diverse argomentazioni in contrario;
relativamente alla seconda questione di massima, che la normativa statale concernente la perequazione del trattamento pensionistico, di cui alle disposizioni dell’art. 59, co. 13, della legge 27.12.1997 n. 449, come modificato ed integrato dall’art. 69, commi 1 e 2, della legge 23.12.2000 n. 388, sia applicabile al personale in quiescenza della Regione siciliana, e, di conseguenza, che le disposizioni, recate dall’art. 36 della legge regionale 7.3.1997 n. 6, vadano integrate, con effetto dal 1° gennaio 1998, con la predetta normativa statale.
Si sono costituiti con memoria depositata il 3.10.2008 i sigg. Roccella Francesco e altri a mezzo dell’avv. D’Asaro deducendo quanto segue:
a) in rito, l’inammissibilità del ricorso del P.G. alle sezioni riunite, in quanto non è parte nel giudizio pensionistico, e in quanto finalizzato a interferire sull'esercizio del potere giurisdizionale, con violazione del principio del giudice naturale e del principio dispositivo, secondo cui il giudice adito può e deve decidere solo sulle domande ed eccezioni sollevate dalle parti;
b) l’indeterminatezza dell’oggetto del contendere, in quanto non risulta dagli atti che la riduzione dei trattamenti di pensione spettanti ai ricorrenti operata dall’amministrazione regionale consegua all’applicazione dell'art. 59, co. 13, della legge n. 449/'97;
c) l’inapplicabilità ai dipendenti regionali delle norme statali in materia di perequazione, in quanto la regione Sicilia, in base all'art. 14, lett. q), dello Statuto, ha potestà legislativa esclusiva sullo stato giuridico ed economico dei dipendenti della regione, materia in cui rientra anche il trattamento pensionistico. Peraltro, non è mai stata prospettata la tesi della potestà legislativa concorrente fra Stato e regione in materia di pensioni, tanto più che l’art. 59, comma 57, dell’indicata legge n. 449/’97 fa salve le norme emanate dalle regioni a statuto speciale. Peraltro, la regione, ogni volta che ha ritenuto applicabili ai propri dipendenti disposizioni relative a trattamenti pensionistici statali, ha adottato apposite norme di recepimento (v. art. 20 L.R. n. 21/2003);
d) l’inapplicabilità diretta dell’art. 59, comma 13, della l. n. 449/’97 ai pensionati della regione in quanto non rientra nella categoria della legge di grande riforma economico sociale, avendo ad oggetto un aspetto specifico e marginale del trattamento di quiescenza, peraltro limitato nel tempo, che non richiede un’applicazione necessariamente uniforme su tutto il territorio nazionale.
In conclusione hanno chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, in subordine, che sia respinto perché infondato.
All'udienza del 16 ottobre 2008 il Pubblico Ministero ha ribadito le considerazioni e argomentazioni contenute negli atti scritti, precisando che l' eccezione di irrilevanza, sollevata nella memoria di costituzione dell'avv. D’Asaro, non ha fondamento, in quanto si ricava dagli atti del giudizio e dalla stessa sentenza di primo grado che la controversia concerne proprio l'applicazione dell'art. 59, co. 13, della legge n. 449/'97.
DIRITTO
1. I giudizi incidentali introdotti con i ricorsi indicati in epigrafe, per evidenti ragioni di economia processuale e di connessione oggettiva ex art. 274 c.p.c. vanno riuniti in rito per essere decisi congiuntamente.
2. L' eccezione preliminare, sollevata dalle parti private resistenti nell'odierno giudizio, concernente l'inammissibilità del ricorso del Procuratore generale in quanto "non è parte nel giudizio pensionistico" nel quale "il giudice adito può e deve decidere soltanto sulle domande ed eccezioni sollevate dalle parti", deve essere respinta.
Infatti l’art. 1, comma 7, del d.l. n. 453/’93, convertito, con modificazioni, in legge n. 19/1994, nello stabilire che “Le sezioni riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del procuratore generale” non ha operato alcuna distinzione fra i soggetti legittimati ad adire le sezioni riunite, ponendo sullo stesso piano la posizione del procuratore generale e quella della sezione regionale o centrale.
Né si può accogliere la tesi che l'esercizio di tale facoltà costituisce "una inammissibile spoliazione del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice competente", in quanto si fonda su una scelta legislativa che trova la sua ratio nella posizione, tradizionalmente riconosciuta al procuratore generale, di organo posto a tutela dell'interesse generale dell'ordinamento. Tale posizione, fra l'altro, trova riscontro anche nell'attribuzione del potere di ricorrere nell'interesse della legge nei giudizi pensionistici( art. 6, comma 7, della legge n. 19/1994), dopo che essi hanno assunto il carattere di giudizi di parte, fondati sul principio della domanda e del contraddittorio.
Peraltro, la questione è stata, anche se indirettamente, scrutinata dal giudice delle leggi nella pronuncia di inammissibilità della questione di legittimità costituzionale della norma attributiva del potere di deferimento al Procuratore generale (C. cost. 375/1996).
La piena legittimazione del Procuratore generale alla proposizione di questioni di massima anche in materia pensionistica, peraltro già affermata da ampia giurisprudenza(tra le altre, 24/QM, 37/QM, 38/QM, 39/40/QM, 21/98/QM, 11/99/QM), trova fondamento normativo nella lettera stessa della legge, che non fa distinzione di materia.
3. Va poi affermata l' ammissibilità della prima questione di massima, in quanto, come compiutamente sottolineato dal Procuratore generale e ampiamente riportato in fatto, il recente orientamento assunto dalla sezione siciliana d'appello in ordine all'efficacia e alla natura stessa della pronuncia delle sezioni riunite si pone in contrasto con quanto costantemente affermato dalle sezioni centrali e in precedenza dalla stessa sezione siciliana, per cui si è configurato il presupposto del conflitto orizzontale che legittima il ricorso all'organo nomofilattico.
Va, peraltro, affermata l'ammissibilità anche della seconda questione di massima sotto il profilo della particolare difficoltà interpretativa, in quanto attiene alla complessa problematica dei rapporti fra potestà legislativa regionale e potestà legislativa statale, peraltro con riguardo alla materia del trattamento pensionistico, di difficile inquadramento nei rispettivi ambiti di competenza. Inoltre, la persistente divergenza fra il principio di diritto enunciato dalle Sezioni riunite nella sentenza n. 5/2006/QM, e la soluzione data dalla sezione d’appello siciliana dimostra il permanere di un livello di oggettiva incertezza interpretativa che appare meritevole di un riesame da parte del giudice nomofilattico, anche alla luce delle nuove argomentazioni prospettate dalla sezione siciliana.
4. Le questioni di massima sono ammissibili anche sotto il profilo della rilevanza, nel senso che la loro risoluzione nel giudizio incidentale ha rilievo determinante nei relativi giudizi di merito.
Nella fattispecie, l’esito dei giudizi di merito dipende direttamente dalla soluzione di entrambe le questioni di massima, cioè dal principio di diritto affermato in ordine ai limiti ed ai termini d’efficacia della pronuncia delle Sezioni riunite nei giudizi a quo e diversi da quello a quo, e dal principio di diritto relativo all’applicabilità della normativa statale sulla perequazione del trattamento pensionistico, di cui alle disposizioni del sopra citato art. 59, co. 13, al personale in quiescenza della Regione siciliana.
5. Venendo all’esame nel merito della prima questione di massima, va premesso che la giurisprudenza, sia delle Sezioni riunite che delle Sezioni d’appello, ha costantemente affermato il carattere vincolante, nel giudizio a quo, della pronuncia delle Sezioni riunite sul punto di diritto enunciato in sede di risoluzione di questione di massima (tra le altre, SS.RR. 5/98/QM, 7/98/QM, 2/99/QM, 21/99/QM, 23/99/QM, 25/99/QM e 5/2004/QM), con la conseguenza che la stessa pronuncia è destinata a produrre effetti diretti nell’ambito di cognizione di quel giudizio (SS.RR. 1/QM del 1994, 24/QM del 1996).
Il Procuratore generale ha ricordato come, anche nei casi in cui le Sezioni d’appello si siano discostate dall’enunciazione formulata dal giudice nomofilattico, esse abbiano comunque confermato il vincolo per il giudice del merito, ritenendolo peraltro eccezionalmente rimovibile per la sopravvenienza “di fatti in grado di elidere il principio di diritto contenuto nella sentenza”, come, ad esempio, una norma interpretativa o una pronuncia del giudice delle leggi dichiarativa dell’illegittimità costituzionale della disposizione applicata dalle Sezioni riunite (Sez. III c. 231/2001; in termini, Sez. app. sic. 2/2002).
Questo collegio non intende discostarsi da tale orientamento, ritenendo che l’effetto vincolante, anche se non esplicitamente affermato, appare connaturato alla prescrizione normativa che espressamente attribuisce alle sezioni riunite il potere di decidere la questione oggetto di rimessione(art. 1, co. 7, l. 19/94).
Una diversa interpretazione, volta a negare tale effetto e il conseguente obbligo di conformazione e ad ammettere che la decisione delle Sezioni riunite sulla questione di massima passa essere riesaminata dal giudice del merito, renderebbe processualmente irrilevante e sostanzialmente inutile il giudizio incidentale dinanzi alle sezioni riunite, ponendosi peraltro in contrasto con il principio generale di economia dei mezzi giuridici e di quello del ne bis in idem.
Né la pronuncia resa dalle sezioni riunite può essere ascritta alla categoria dei pareri, seppure qualificati dalla particolare posizione dell’organo che li emette, sia perché la norma non le attribuisce potestà consultiva, sia perché inserita nel meccanismo processuale del deferimento che risponde ad una precisa ratio, quella di “soddisfare esigenze di uniforme interpretazione della legge anche nell’ottica del rispetto dell’art. 3 della Costituzione ed in funzione di un interesse superiore a quello insito nel singolo caso” (SS.RR. 7/98/QM).
La stessa Corte costituzionale ha affermato che “la cognizione del giudice a quo risulta delimitata dalla sentenza emessa dalle Sezioni riunite” e, con riferimento al carattere vincolante di detta sentenza, che “non può ritenersi violato l’art. 101, secondo comma, della Costituzione, in quanto la pronunzia del giudice rimane pur sempre sotto l’imperio della legge, anche se egli è tenuto a formare il suo convincimento con riguardo a ciò che ha deciso altra sentenza” (C. cost. 375/1996).
Peraltro, la regola della conformazione non contrasta con i principi della soggezione del giudice solo alla legge e del suo libero convincimento (art. 101 Cost.), in quanto la pronuncia è resa nell’ambito della stessa causa, con le garanzie processuali proprie del giudizio incidentale che, come tale, è strumentale al processo principale.
Peraltro, lo stesso giudice delle leggi, già con le sentenze n. 50/’70, 142/’71 e 234/’76 aveva ritenuto conforme al dettato costituzionale la previsione che il giudice formi il suo convincimento avendo riguardo a ciò che ha deciso altra sentenza emessa nella stessa causa.
Il meccanismo processuale delineato dal legislatore è, inoltre, tutt’altro che atipico; infatti, il codice di rito conosce altre ipotesi in cui la pronuncia resa in un giudizio incidentale si imponga, quale giudicato interno, nel giudizio principale. Basti pensare alle ipotesi del regolamento di giurisdizione di cui all’art. 41 c.p.c. e del regolamento di competenza di cui all’art. 47 c.p.c.
L’ulteriore ragione, enunciata in particolare nella sentenza della sezione siciliana d’appello n.8/07 per negare l’efficacia vincolante nel giudizio a quo, concernente l’assenza di contraddittorio nel giudizio dinanzi alle sezioni riunite, in quanto non è necessario il consenso delle parti per il deferimento, non può essere condivisa. Infatti il principio del contraddittorio vige anche nei giudizi per questione di massima, ove le parti del giudizio deferito hanno diritto a costituirsi e ad allegare le proprie deduzioni e difese, tanto che la mancata notifica della richiesta di instaurazione del giudizio incidentale rende inammissibile il giudizio stesso (SS.RR. 19/98/QM).
Né può ritenersi che la pronuncia dell’organo nomofilattico sia astratta, in quanto solo al preliminare e positivo scrutinio di rilevanza consegue la pronuncia sulla questione deferita; piuttosto siamo nell’ambito di una cognizione limitata alla sola questione deferita e alla enunciazione del relativo punto di diritto, da applicare poi in concreto nel giudizio di merito.
Infine, l’orientamento (tra le tante, SS.RR, 32/QM del 1996, 11/99/QM, 5/03/QM) sulla stretta competenza delle Sezioni, che hanno cognizione anche nel merito, a sollevare questioni di costituzionalità, le quali, quindi, non possono essere trattate dalle Sezioni riunite nel giudizio incidentale per la risoluzione di questione di massima, non implica che la decisione da esse presa “non tiene conto della Costituzione”. L’ indicata giurisprudenza intende solo escludere che le Sezioni riunite possano proporre questioni di costituzionalità sulle questioni riservate alla decisione del giudice del fatto, cui va perciò lasciata ogni valutazione su non manifesta infondatezza e rilevanza, ma non esclude la proponibilità delle questioni, ove attengano, ad esempio, a materie relative al rito incidentale o comunque di stretta pertinenza dell’organo nomofilattico quali la costituzionalità della norma da interpretare.
Quanto al profilo concernente l’efficacia della pronuncia di massima nel grado d’appello del giudizio nel quale è stata proposta la questione di massima, il Collegio ritiene che nell’accezione di giudizio a quo debba rientrare l’intera causa, quindi anche il successivo grado d’appello, quando la questione di massima risolta dalle Sezioni riunite sia stata deferita dal giudice di prime cure stante l’effetto di giudicato interno della pronuncia delle sezioni riunite, che copre l’intero processo. Ciò, peraltro, risponde ad un principio di coerenza del sistema processuale, con la quale contrasterebbe l’ammissione che l’enunciato principio di diritto abbia valenza vincolante solo nella prima fase del giudizio, e non anche nel secondo grado, con l’aberrante effetto che le sentenze delle Sezioni riunite possano essere riformate da un giudice d’appello.
La sentenza n. 236/2007 della sez. I centrale ha recentemente statuito che il principio enunciato dalle Sezioni riunite costituisce la norma giuridica applicabile al caso concreto, e ha, di conseguenza, dichiarato inammissibile l’appello motivato proprio sulla carenza del vincolo di adeguamento, per il giudice d’appello, al principio di diritto recepito dal giudice di prime cure.
In conclusione va affermato che il principio di diritto affermato in sede di questione di massima non può non valere in tutte le fasi e gradi dello stesso giudizio e che, pertanto, il giudice d’appello resta vincolato al detto principio, anche se la questione sia stata deferita dal giudice di primo grado.
In ordine al secondo profilo della questione, cioè all’efficacia della pronuncia in giudizi diversi da quello a quo, va osservato che, dopo l’intervenuta pronuncia delle Sezioni riunite, sorge la doverosità, ma non l’obbligo giuridico, di adeguarsi ad essa per le Sezioni singole, sia di primo grado che di appello. Ciò in ragione del superiore principio della certezza del diritto, a tutela del quale le Sezioni riunite sono istituite, quale giudice delle questioni di massima, per ricondurre ad unità gli orientamenti difformi.
Tale doverosità di adeguamento alle decisioni di massima può venire meno laddove il ragionamento seguito dalle Sezioni riunite sembra non del tutto convincente sulla base di ulteriori elementi e argomentazioni della sezione, purchè non si tratti di motivazioni apodittiche o comunque non sorrette da adeguate considerazioni in diritto.
Tale più limitata e indiretta efficacia della pronuncia di massima negli altri giudizi è stata più volte affermata dalle Sezioni riunite, in termini variamente articolati, vuoi quale autorità di principio giurisprudenziale, destinato a promuovere omogeneità d’indirizzo, vuoi quale connaturato effetto della funzione di nomofilachia e di tendenziale unità interpretativa da esse svolta, vuoi quale ruolo, accessorio al valore vincolante nel giudizio in corso, di indicazione ermeneutica a valenza tendenzialmente generale (12/98/QM, 21/99/QM, 23/99/QM, 25/99/QM).
In proposito SSRR n. 3/2001 stabiliscono che “Resta naturalmente impregiudicata la possibilità che il dissenso su problematiche già esaminate e risolte in modo ritenuto non soddisfacente possa liberamente esprimersi, purché il dissenso (che non può risolversi nella mera, isolata contestazione delle conclusioni cui sono pervenute le Sezioni riunite investite della questione) si canalizzi in forme idonee a far sì che eventuali mutamenti di rotta, sempre possibili ed insiti nella evoluzione del diritto vivente, intervengano a seguito di una compiuta maturazione delle problematiche discusse” (3/2001/QM).
Può quindi affermarsi che nei giudizi diversi da quello a quo la pronuncia delle Sezioni riunite rappresenta un precedente giurisprudenziale dotato di particolare autorevolezza, rispetto al quale possono essere sviluppate nuove e diverse argomentazioni in contrario. Deve essere inteso che la funzione di orientamento della giurisprudenza assolta dalle Sezioni riunite impone al giudice di merito, che ritenga di accedere ad una diversa interpretazione delle norme, comunque possibile in ragione del principio del libero convincimento, di esaminare compiutamente gli argomenti addotti nella pronuncia delle Sezioni riunite e eventualmente contrastarli con deduzioni innovative.
5.In ordine alla seconda questione deferita, il P.G. rammenta che la disposizione del comma 13 dell’art. 59 della legge n. 449/1997 reca una specifica disciplina relativa alla perequazione automatica di cui all’art. 11 del d.lgs. 30.12.1992 n. 503, il quale ha innovato, con il solo aggancio ai prezzi, il precedente sistema di adeguamento periodico agli incrementi stipendiali intervenuti, previsto dagli articoli da 1 a 4 della legge 177/1976, ed è stato a sua volta successivamente integrato e modificato dagli articoli 11, co. 5, della legge 537/1993, 14 della legge 724/1994 e 1, co. 33, della legge 335/1995.
Il citato comma 13 ha sospeso per il 1998 la perequazione automatica per le pensioni di importo superiore a cinque volte il trattamento minimo INPS e ha fissato per tre anni, poi limitati a due dall'art. 69, co. 2, della legge 388/2000, a decorrere dal 1° gennaio 1999, la perequazione delle pensioni in misura pari al 30% dell'indice Istat per gli importi dei trattamenti pensionistici compresi tra cinque e otto volte il trattamento minimo, eliminandola per gli importi superiori a otto volte il trattamento minimo.
L'art. 36 della legge regionale 7.3.1997 n. 6 aveva in precedenza disciplinato la perequazione automatica delle pensioni dei dipendenti regionali, prevedendo aumenti di cadenza annuale calcolati con l'applicazione della percentuale di variazione determinata dal rapporto tra i valori medi degli indici Istat dei prezzi al consumo dei due anni precedenti.
Secondo il P.G. con il sopravvenire della norma statale e, perciò, con effetto dal 1° gennaio 1998 (data di entrata in vigore della legge 449/1997 e di inizio della decorrenza del periodo di non spettanza della perequazione automatica per i redditi pensionistici più alti), la più favorevole disposizione recata dalla indicata legge regionale non può più trovare applicazione per le fattispecie contemplate dal comma 13.
Va precisato che il comma 57 dell'art. 59 dell’ indicata legge n. 449/’97 espressamente prevede l'applicazione dello stesso articolo 59 alle Regioni a statuto speciale "in conformità a quanto previsto dai rispettivi statuti".
Lo statuto della Regione siciliana, mentre include tra le materie oggetto di legislazione esclusiva lo stato giuridico ed economico dei dipendenti della Regione (art. 14, lett. q), inserisce la previdenza tra le materie nelle quali l'assemblea regionale può legiferare “entro i limiti dei principi e degli interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato” (art. 17, lett. f).
Al riguardo, come già statuito dalle sezioni riunite nella sentenza n. 5/2006, la disciplina del trattamento pensionistico dei dipendenti della regione Sicilia va inquadrata nell’ambito della materia previdenziale, che è oggetto della potestà legislativa concorrente contemplata dall’art. 17 cit., mentre nella materia dello stato giuridico ed economico degli impiegati della regione, su cui la regione esercita potestà legislativa esclusiva ai sensi dell’art. 14, lett. q) dello statuto, rientra il solo rapporto di servizio.
Né può ritenersi che la potestà legislativa esclusiva concernente il regime d’impiego dei dipendenti regionali possa includere anche il regime di fine rapporto.
E’ noto, infatti, che il processo di omogeneizzazione dei trattamenti previdenziali pubblici a quelli privati già dichiarato e avviato con la legge delega n. 421/1992 e col decreto legislativo n. 503/1992, e riaffermato con la legge n. 335/95, con estensione a tutti i settori previdenziali, chiaramente finalizzato a disciplinare in modo uniforme la materia della previdenza, per il suo oneroso effetto sul bilancio pubblico e per il correlato fine di contenimento della spesa previdenziale, e nei quali eventuali differenze non potrebbero oramai che contrastare coi principi di uguaglianza e ragionevolezza, non consente di escludere da una disciplina di settore tendenzialmente unitaria una limitata categoria di soggetti.
Depone nel senso prospettato anche la considerazione che il sistema previdenziale risponde a specifici vincoli di bilancio, in termini di copertura ed equilibrio, assunti pure a livello comunitario col patto di stabilità, cui solo il legislatore statale può dare consapevole e meditata attuazione.
Va aggiunto che, confermando l’ottica sopra prospettata, il legislatore nella riforma del titolo V della Costituzione, attuata con la legge costituzionale n. 3 del 2001, ha riservato alla legislazione esclusiva dello Stato la materia relativa alla previdenza sociale (art. 3, co. 2, lett. o), fissando quale materia di legislazione concorrente solo la previdenza complementare e integrativa, e attribuendo alle Regioni a statuto speciale particolari forme e condizioni di autonomia (art. 2).
Peraltro, con sentenze n. 314/2003 e n. 274/2003 la stessa Corte costituzionale ha chiaramente differenziato la materia previdenziale relativa al personale delle Regioni a statuto speciale (n. 314/03) da quella concernente lo stato giuridico ed economico dello stesso personale (n. 274/03).
Pertanto, anche alla luce delle nuove regole costituzionali disciplinanti il riparto tra Stato e Regioni della potestà legislativa, deve ritenersi applicabile in materia di previdenza l’art. 17, lett.f ), dello statuto della regione Sicilia.
L’affermazione che in materia di previdenza la regione Sicilia ha potestà legislativa concorrente, anziché esclusiva, non comporta, tuttavia, automaticamente che la norma statale successiva prevalga sulla norma regionale vigente.
Infatti, non solo il citato art. 17, lett. f) consente alla Regione di emanare leggi in materia di previdenza entro i limiti dei principi e interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, secondo i criteri generali in materia di potestà legislativa concorrente, ma lo stesso art. 59, comma 57, della legge n. 449/’97 ha stabilito che le disposizioni recate da tale articolo si applicano alle regioni a statuto speciale “in conformità a quanto previsto dai rispettivi statuti”.
Spetta, pertanto, all’interprete stabilire i termini di applicabilità dell’indicata norma di salvaguardia a favore delle autonomie speciali.
Alla luce di tali considerazioni un più meditato esame dell’ambito di vigenza di tale clausola induce il Collegio a ritenere che, se in linea generale deve ribadirsi che, con effetto dal 1° gennaio 1998, le disposizioni della normativa regionale (art. 36 l. 6/1997) vanno integrate con quella statale (art. 59), ciò non può valere per le disposizioni statali volte a disciplinare fattispecie particolari o che hanno un evidente carattere temporaneo e transitorio, come nel caso di cui al citato comma 13.
Il predetto comma 13 appare infatti ascriversi tra gli interventi urgenti e temporanei volti a rispondere ad esigenze di stabilizzazione finanziaria con carattere di provvisorietà, in vista anche di successivi interventi di riordino, per cui non appare connotato da quella incisiva innovatività nel contenuto normativo da imporsi come principio generale che esige una attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale (C. cost. 352/96).
Va precisato che solo con l’art. 69 della legge 23.12.2000, n. 388 la disposizione sulla perequazione automatica posta dalla legge statale ha assunto i caratteri di principio generale che richiede uniforme applicazione in tutto il territorio statale e di cardine della riforma, per i fini di contenimento dell’onere statale necessario al finanziamento delle prestazioni previdenziali.
Di conseguenza, ritiene il Collegio che la normativa regionale recata dall’art. 36 della l.r. n. 6/’97 continua ad applicarsi al personale in quiescenza della regione Sicilia, in virtù della clausola di salvaguardia prevista dall’art. 59, comma 57, della l. n. 449/1997 anche nel periodo di vigenza dell’art. 59, comma 13, della predetta legge, cioè fino al 31.12.2000. A decorrere dall’1.1.2001 anche al predetto personale deve ritenersi applicabile la normativa statale recata dall’art. 69 della legge 23.12.2000, n. 388.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezioni Riunite in sede giurisdizionale, decide le questioni di massima nn. 245/SR/QM e 246/SR/QM e nn. 247/SR/QM e 248/SR/QM del registro di segreteria, proposte dal Procuratore Generale presso la Corte dei conti, fissando i seguenti principi di diritto:
a) la pronuncia su questioni di massima delle Sezioni riunite obbliga il giudice a quo a conformarsi al principio di diritto enunciato dalle Sezioni riunite;
b) per giudizio a quo deve intendersi l’intero processo, cioè il giudizio nel corso del quale la questione di massima è stata sollevata e il successivo grado d’appello;
c) nei giudizi diversi da quello a quo la pronuncia su questione di massima delle sezioni riunite non vincola il giudice di merito a conformarsi al principio di diritto enunciato;
d) la normativa statale concernente la perequazione del trattamento pensionistico, di cui all’art. 59, co. 13, della legge 27.12.1997 n. 449, come modificato ed integrato dall’art. 69, commi 1 e 2, della legge 23.12.2000 n. 388, non è applicabile al personale in quiescenza della Regione siciliana, cui continuano ad applicarsi, fino al 31.12.2000, ai sensi dell’art. 17, comma f) dello statuto, le disposizioni recate dall’art. 36 della legge regionale 7.3.1997 n. 6.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 ottobre 2008.
L'estensore Il Presidente
(Manuela Arrigucci) (Lucio Todaro Marescotti)
Depositata in Segreteria il 18 novembre 2008
Il Direttore
F.to U. Piccinin